С 23 февраля 2010 г. вступил в силу Закон Республики Беларусь от 28.12.2009 N 98-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам уголовной и административной ответственности», которым вносятся комплексные изменения и дополнения в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП). Однако это не последний этап совершенствования административного законодательства. Пунктом 31 плана подготовки законопроектов на 2009 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 02.12.2008 N 658, была предусмотрена подготовка проекта Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях», который в декабре 2009 г. так и не был внесен в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь. Таким образом, работа над совершенствованием положений обоих кодексов продолжается, они пока еще далеки от совершенства. Каких же изменений в административное законодательство нам еще следует ожидать? Какие проблемные вопросы еще не разрешены?
1. Проблема определения признаков длящегося административного правонарушения.
В теории и на практике имеются разногласия по поводу отнесения того или иного деяния к длящимся правонарушениям с учетом того, что длящийся характер правонарушений неразрывно связан с установлением срока давности привлечения к административной ответственности за их совершение.
В соответствии со статьей 2.6 КоАП длящимся административным правонарушением признается деяние, предусмотренное КоАП, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на физическое или юридическое лицо законом под угрозой административного взыскания. Длящееся административное правонарушение начинается со дня совершения указанного деяния и заканчивается вследствие действий лица, его совершающего, свидетельствующих о прекращении им продолжения административного правонарушения, или с наступлением событий, препятствующих дальнейшему совершению административного правонарушения.
Таким образом, длящееся правонарушение отличается непрерывным осуществлением состава в течение определенного периода времени. Длящееся правонарушение может выражаться в различных формах (уклонение от уплаты, невыполнение законных требований и т.д.). При этом в большинстве случаев объективная сторона данных деликтов состоит в бездействии (поведение, выражающееся в несовершении, ненадлежащем совершении действия, которое лицо обязано было совершить в силу указания правовой нормы). Соответственно можно выделить два вида таких правонарушений: возникающие с момента совершения деяния (действия, бездействия), события; возникающие по истечении определенного срока (такой состав имеет место, когда истек установленный срок для правомерного исполнения соответствующей обязанности). Значительное количество регулятивных норм, содержащихся в действующих правовых актах (особенно ведомственного характера), устанавливают не только необходимость исполнения субъектом права обязанности, но и определяют срок для совершения соответствующих действий: на следующий день после истечения срока деяние становится начавшимся длящимся правонарушением, а в последующие дни это уже длящееся правонарушение. Поэтому статью 2.6 КоАП предлагается дополнить частью 2, в соответствии с которой не признается длящимся административным правонарушением деяние, предусмотренное КоАП, выразившееся в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязанности в установленный законодательством срок.
Также необходимо отметить, что КоАП связывает срок давности привлечения к ответственности с моментом обнаружения длящегося правонарушения. Днем обнаружения длящегося административного правонарушения, исходя из общих принципов ведения административного процесса, необходимо считать день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения. Представляется, что днем обнаружения в случаях, если это очевидно, можно считать день фактического обнаружения неисполнения обязанности, а в случаях, требующих анализа документов, фактов, — день составления акта проверки с учетом того, что поводом к началу административного процесса является непосредственное обнаружение признаков административного правонарушения судом, органом, ведущим административный процесс. Кроме того, срок давности привлечения к ответственности следует связывать и с датой прекращения длящегося административного правонарушения в случае, когда такое правонарушение было прекращено до его обнаружения.
2. Проблема привлечения к административной ответственности юридического лица при наличии в правонарушении признаков преступления.
В соответствии с частью 1 статьи 10.26 ПИКоАП подготовка дела об административном правонарушении органом, ведущим административный процесс, для рассмотрения заканчивается составлением протокола об административном правонарушении или прекращением дела об административном правонарушении при наличии обстоятельств, указанных в статье 9.6 ПИКоАП, либо при неустановлении лица, подлежащего привлечению к административной ответственности, в сроки, установленные статьей 10.1 ПИКоАП, либо в случае освобождения лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности по основаниям, предусмотренным статьями 8.2, 8.3, 8.5, 8.7 КоАП. При этом в соответствии с частью 2 статьи 9.6 ПИКоАП наличие по данному факту уголовного дела не является обстоятельством, исключающим административный процесс в отношении индивидуального предпринимателя и юридического лица (в отличие от физического лица согласно пункту 9 части 1 статьи 9.6 ПИКоАП), несмотря на то, что с учетом требований части 2 статьи 3.32 ПИКоАП суд, орган, ведущий административный процесс, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, при обнаружении в административном правонарушении признаков преступления должны прекратить дело об административном правонарушении и передать материалы этого дела прокурору, органам, уполномоченным осуществлять предварительное следствие и дознание. Таким образом, орган, ведущий административный процесс, обязан составить протокол об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, даже при наличии уголовного дела в отношении работника юридического лица или индивидуального предпринимателя. Также необходимо иметь в виду то, что уголовно-процессуальное законодательство не предусматривает привлечение к уголовной ответственности юридических лиц за преступные деяния его должностных лиц, т.е. привлечение к административной ответственности юридического лица не зависит от привлечения к уголовной ответственности его должностных лиц в случае возбуждения в отношении их уголовного дела. Как следствие, привлечение должностного лица к уголовной ответственности не освобождает само юридическое лицо от административной ответственности, так как оно является самостоятельным (иным) субъектом административного правонарушения. Состав преступления в данном случае отличается от состава административного правонарушения субъектом. Несоблюдение указанного подхода в связи с истечением соответствующего срока может привести к невозможности привлечения к административной ответственности виновных юридических лиц (при наличии приговора в отношении физических лиц) и как следствие к непоступлению в бюджет сумм штрафов (иным неблагоприятным последствиям). С учетом изложенного часть 7 статьи 4.8 КоАП требует дополнительной корректировки, поскольку привлечение к административной или уголовной ответственности должностного лица юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
3. Проблема определения перечня обстоятельств, исключающих признание деяния административным правонарушением.
В соответствии с пунктом 18 Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510) не являются административными правонарушениями:
неуплата или неполная уплата плательщиком, иным обязанным лицом налогов, сборов (пошлин) в размере не более одного процента от исчисленных плательщиком, иным обязанным лицом сумм налогов, сборов (пошлин), учет которых осуществляется налоговыми органами, по итогам каждого календарного года (его части, если проверке подлежала часть календарного года);
неисполнение или ненадлежащее исполнение иных обязательств, повлекшее причинение имущественного вреда, в том числе завышение стоимости таких обязательств перед бюджетом, в размере не более одного процента от подлежавших исполнению обязательств за проверенный период, а также использование денежных средств и товарно-материальных ценностей с нарушением требований законодательства на сумму не более 10 базовых величин.
Соответственно указанная норма должна перейти в КоАП. В то же время в ней необходимо конкретизировать лиц, в отношении которых данная норма будет применяться, а также четко определить условия ее применения, понятие иных обязательств, повлекших причинение имущественного вреда, и понятие использования денежных средств и товарно-материальных ценностей с нарушением требований законодательства.
4. Проблема возможности смягчения ответственности юридических лиц через вынесение в отношении их предупреждения.
По своему содержанию предупреждение как административное взыскание представляет собой карательную санкцию исключительно морального характера, поскольку выражается, по сути, в официальном (от имени государства) и легальном причинении правонарушителю морального вреда в виде душевной подавленности от ожидания более сурового административного наказания в тех случаях, когда его применение является вполне вероятным в случае совершения нового административного правонарушения и с учетом того, что предупреждение как менее строгий вид административного взыскания не смогло обеспечить достижение целей административного наказания. Как всякая мера властного воздействия предупреждение имеет свой объект легального посягательства, и, как следует из вышеизложенного, в качестве такового выступают в основном такие личные неимущественные права и нематериальные блага, как достоинство личности и деловая репутация. В то же время рассматривается вопрос о вынесении предупреждения в отношении юридических лиц.
5. Проблема определения штрафа в белорусских рублях или иностранной валюте.
В соответствии с частью 1 статьи 6.5 КоАП штраф является денежным взысканием, размер которого определяется исходя из базовой величины, установленной законодательством Республики Беларусь на день вынесения постановления о наложении административного взыскания, а в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП, — в процентном либо кратном отношении к стоимости предмета совершенного административного правонарушения, сумме ущерба, сделки либо к доходу, полученному в результате сделки, либо в эквиваленте к иностранной валюте. В то же время на практике возникают вопросы по порядку расчета курса иностранной валюты. Предлагается исключить из КоАП понятие «эквивалент иностранной валюты».
6. Проблема конфискации предметов административного таможенного правонарушения у добросовестных приобретателей.
В правоприменительной практике для повышения доверия к государству и органам, призванным разрешать возникающие споры, целесообразно предусмотреть дополнительные гарантии защиты прав добросовестных приобретателей, купивших товар, таможенный режим которого не позволял совершать с ним сделки во внутреннем обороте, либо перемещенный через таможенную границу Республики Беларусь с нарушением таможенного законодательства, о чем покупателю не могло быть известно во время совершения сделки. При этом виновные лица таможенными органами не устанавливаются, а протоколы об административных таможенных правонарушениях составляются в отношении неустановленных лиц. Практика сводится к обращению выявленных товаров в собственность государства, несмотря на то, что приобретатель — собственник такого товара не знал и не мог знать об имеющихся ограничениях. С учетом изложенного статью 6.10 КоАП предлагается дополнить частью 3, согласно которой конфискация предметов административного таможенного правонарушения, приобретенных после его совершения на территории Республики Беларусь лицом, не совершавшим это административное правонарушение, не применяется, если такие предметы приобретены в розничной торговле, а в иных случаях — если указанным лицом в установленном порядке выполнены требования, необходимые для таможенного оформления приобретенных предметов.
7. Проблема наложения административного взыскания при совокупности правонарушений, образующих повторность.
Действующая редакция статьи 7.4 КоАП требует тщательного и детального анализа, поскольку практика ее применения выявила не только практические проблемы, но и существенные законодательные пробелы в регулировании вопросов определения предельного размера (срока) административного взыскания по совокупности административных правонарушений. Отказ законодателя от понятия неоднократности и необходимость в связи с этим самостоятельно оценивать каждое совершенное административное правонарушение не могли не отразиться на решении вопроса об определении максимального размера (срока) окончательного административного взыскания по совокупности совершенных административных правонарушений, который является важным и значимым, так как именно в нем, прежде всего, выражается справедливость назначенного наказания.
Исследование института совокупности административных правонарушений сопряжено с наличием определенных сложностей, порожденных рядом объективных и субъективных факторов. Так, к объективным факторам, т.е. не зависящим от воли правоприменителя, следует отнести несовершенство нормотворческой деятельности в части регламентации административной ответственности за совершение двух или более противоправных деяний. К субъективным факторам относится недостаточно глубокое и правильное восприятие института совокупности административных правонарушений конкретными должностными лицами по причинам усложненности его правовой регламентации или ее неполноты вследствие необходимости определения общего размера наказания и т.д.
Анализ содержательной стороны определения совокупности административных правонарушений позволяет сделать вывод, что изучаемая разновидность множественности административных правонарушений может быть образована как однородными и разнородными, так и тождественными противоправными деяниями, т.е. сочетанием любых административных правонарушений. Вместе с тем в правоприменительной практике нередко возникают спорные ситуации в понимании указанной нормы КоАП. Сочетание и пересечение составов, различающихся объектами противоправных посягательств, вызывают споры при оценке правильности квалификации их совокупности. Действующее административно-процессуальное законодательство не учитывает особенности дел об административных правонарушениях, совершенных в совокупности и рассматриваемых различными органами или одним органом одновременно, нуждаясь в совершенствовании.
В то же время административное правонарушение считается повторным при совершении однородного правонарушения. При этом повторность выражается в совершении двух или более самостоятельных административных правонарушений, что характеризует отношение лица к совершаемому или совершенному им административному проступку, и выступает отягчающим обстоятельством при привлечении лица к административной ответственности. Особое внимание в данном случае необходимо обратить на четкое отграничение повторно совершенного административного правонарушения от продолжаемого (неоднократное совершение тождественных действий или бездействие (например, часть 2 статьи 18.21 КоАП)), неоднократного (совершение двух или более однородных административных правонарушений, за каждое из которых нарушитель еще не подвергался взысканию (например, часть 1 статьи 12.25 КоАП)) и систематического (совершение несколько раз в течение года в одной и той же сфере одним и тем же субъектом (например, часть 2 статьи 9.9 КоАП)).
С учетом изложенного статью 7.4 КоАП предлагается дополнить частью 5, согласно которой при наложении взыскания за совершение нескольких правонарушений, образующих повторность, взыскание налагается в пределах санкции статьи Особенной части КоАП, предусматривающей ответственность за данное правонарушение.
8. Особенности применения административной ответственности в рамках лизинговой деятельности.
В соответствии с подпунктом 1.4 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24.09.2009 N 465 «О некоторых вопросах совершенствования лизинговой деятельности в Республике Беларусь» необеспечение лизингодателем при исполнении договора международного лизинга своевременных поступлений лизинговых платежей, средств от продажи предмета лизинга лизингополучателю — нерезиденту Республики Беларусь, поступления предмета лизинга на территорию Республики Беларусь в случае его возврата либо завершения указанного договора иным предусмотренным законодательством для международного лизинга способом в сроки, предусмотренные названным Указом, — влечет наложение штрафа на индивидуального предпринимателя или юридическое лицо (лизингодателя) в размере до двух процентов не полученных (не поступивших) в установленный срок лизинговых платежей, средств от продажи предмета лизинга, стоимости не поступившего в установленный срок предмета лизинга за каждый день превышения срока, но не более суммы не полученных в установленный срок указанных денежных средств либо стоимости предмета лизинга. Аналогичная норма подлежит внесению в статью 11.37 КоАП.
9. Особенности применения административной ответственности за нарушение установленного порядка проведения внешнеторговых операций.
Лицензии выдаются по форме и в порядке, предусмотренным Соглашением о правилах лицензирования в сфере внешней торговли товарами от 09.06.2009, а также Положениями о применении ограничений, утвержденными Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27.11.2009 N 19 «О едином нетарифном регулировании таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации» (далее — Положения о применении ограничений). Разрешительные документы выдаются по форме и в порядке, предусмотренным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23.09.2008 N 1397 «О некоторых вопросах порядка перемещения отдельных видов товаров через таможенную границу Республики Беларусь» и иными актами законодательства Республики Беларусь, в случаях, предусмотренных Положениями о применении ограничений. Таким образом, перечень разрешительных документов на ввоз (вывоз) товаров, подпадающих под действие статьи 11.43 КоАП, конкретизирован.
В то же время в большинстве случаев спорным является определение момента отгрузки товаров или их поступления либо проведения платежей для квалификации состава административного правонарушения, предусматривающего административную ответственность за отсутствие регистрационного номера сделки. Кроме того, при фиксировании факта отсутствия статистической декларации необходимо дополнительно подтверждать данную информацию в таможенных органах, так как возможна ситуация, когда статистическая декларация регистрируется во время проверочных мероприятий, что может привести к переквалификации состава административного правонарушения на статью 11.44 КоАП. В этой связи статья 11.43 КоАП должна предусматривать административную ответственность за проведение внешнеторговой операции без наличия в предусмотренных законодательством случаях лицензии или других разрешительных документов либо неисполнение обязанности по регистрации сделки, а статья 11.44 КоАП — в том числе за отсутствие статистической декларации или периодической статистической декларации.
10. Особенности применения административной ответственности к адвокатам и нотариусам.
В соответствии с подпунктом 1.8 пункта 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 03.05.1997 N 12 «О некоторых мерах по совершенствованию адвокатской и нотариальной деятельности в Республике Беларусь» наличные расчеты по оплате юридической помощи, оказываемой адвокатами, осуществляются путем внесения гонорара по квитанции установленного образца, зарегистрированной в государственных налоговых органах, в кассу соответствующей коллегии адвокатов в порядке, определяемом Советом Министров Республики Беларусь. Наличные расчеты по уплате государственной пошлины нотариального тарифа за совершение нотариальных действий и дополнительных платных услуг правового и технического характера осуществляются путем приема денег нотариусом с выпиской квитанции установленного образца, зарегистрированной в государственных налоговых органах, в порядке, определяемом Советом Министров Республики Беларусь. С учетом изложенного подлежит введению административная ответственность за нарушение адвокатами и нотариусами установленного порядка приема наличных денежных средств при осуществлении своей деятельности.
11. Особенности применения административной ответственности за неправомерные деяния при экономической несостоятельности (банкротстве).
С учетом того, что статьей 240 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее — УК) предусмотрена уголовная ответственность за умышленные создание или увеличение неплатежеспособности индивидуального предпринимателя или юридического лица, совершенные этим индивидуальным предпринимателем или должностным лицом, учредителем (участником) либо собственником имущества этого юридического лица в личных интересах или в интересах иных лиц и повлекшие причинение ущерба в крупном размере, диспозиция части 1 статьи 12.13 КоАП должна корреспондировать с частью 1 статьи 240 УК, т.е. должна быть предусмотрена административная ответственность за умышленное создание или увеличение неплатежеспособности индивидуального предпринимателя или юридического лица, совершенные этим индивидуальным предпринимателем или должностным лицом, учредителем (участником) либо собственником имущества этого юридического лица в личных интересах или в интересах иных лиц, приведшие к экономической несостоятельности (банкротству), если эти деяния не влекут уголовной ответственности. Кроме того, для улучшения работы как временных (антикризисных) управляющих, так и соответствующих должностных лиц государственных органов, перечисленных в подпункте 1.22 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 12.11.2003 N 508 «О некоторых вопросах экономической несостоятельности (банкротства)», а также кредиторов с учетом требований статьи 66 Закона Республики Беларусь от 18.07.2000 N 423-З «Об экономической несостоятельности (банкротстве)» в части 6 статьи 12.13 КоАП следует предусмотреть административную ответственность за представление кандидатур временных (антикризисных) управляющих, не соответствующих требованиям законодательных актов.
12. Особенности применения административной ответственности за нарушение порядка использования средств контроля за приборами учета алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, непищевого этилового спирта, табачных изделий.
С целью усиления контроля за приборами учета алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, непищевого этилового спирта, табачных изделий целесообразно введение административной ответственности за нарушение правил установки или порядка использования средств контроля за приборами учета алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, непищевого этилового спирта, табачных изделий либо порядка представления сведений об этих средствах контроля юридическими лицами, осуществляющими изготовление, ввоз на территорию Республики Беларусь, техническое обслуживание, ремонт указанных приборов учета, а равно нарушение требований, предъявляемых к названным средствам контроля, или порядка представления сведений о них юридическими лицами — изготовителями этих средств контроля.
13. Особенности применения административной ответственности за нарушение срока представления информации об открытии (закрытии) счета в банке и (или) небанковской кредитно-финансовой организации.
С учетом того, что в соответствии с подпунктом 1.9.1 пункта 1 статьи 22 Общей части Налогового кодекса Республики Беларусь (далее — НК) плательщик обязан сообщать в налоговый орган по месту постановки на учет об открытии или закрытии белорусскими организациями счета в банке за пределами Республики Беларусь — в срок не позднее пяти рабочих дней со дня открытия или закрытия счета, требует корректировки статья 13.3 КоАП.
14. Особенности применения административной ответственности за совершение деяний, повлекших признание проверки незаконной.
С учетом того, что пунктом 22 Указа N 510 предусмотрена административная ответственность за совершение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа деяний, повлекших признание проверки незаконной, требует корректировки статья 23.79 КоАП.
15. Проблема использования в административном процессе доказательств, полученных в порядке, установленном Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь (далее — УПК).
Доказательства — это важнейший правовой институт любой процессуальной отрасли права, ибо без него невозможен сам процесс рассмотрения и разрешения конкретных дел. Первый признак доказательств — доказательства представляют собой определенные сведения о фактах, обозначающих предмет доказывания по делу об административном правонарушении. Второй признак — это сведения об определенных обстоятельствах, точнее, это такие сведения о фактах, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие обстоятельств дела об административном правонарушении (например, установление факта некомпетентности эксперта не входит в предмет доказывания по делу, но его установление позволяет верно оценить полученное заключение и т.д.). Третий признак — это требование о соблюдении порядка получения сведений об обстоятельствах: доказательства должны быть получены в порядке, предусмотренном ПИКоАП. Четвертый признак — сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела, устанавливаются с помощью определенных доказательств. Доказательство всегда представляет собой единство объективного содержания (отраженного обстоятельства, факта) и субъективной формы (отражение в сознании конкретного субъекта). Объективность содержания доказательства проявляется в его связи с обстоятельствами, подлежащими доказыванию по делу об административном правонарушении. При этом положения части 4 статьи 6.14 ПИКоАП содержат указание на то, что доказательство признается недопустимым, если оно получено с нарушением конституционных прав и свобод гражданина или требований ПИКоАП, связанным с лишением или ограничением прав участников административного процесса или нарушением иных правил административного процесса. Частью 5 статьи 6.14 ПИКоАП закреплено положение о том, что только доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу вынесения решения по делу об административном правонарушении, а также использоваться для доказывания любого обстоятельства, указанного в статье 6.2 ПИКоАП. Учитывая изложенное, целесообразно внести в часть 2 статьи 6.3 ПИКоАП дополнение, касающееся использования в административном процессе доказательств, полученных в порядке, предусмотренном УПК.
16. Проблема определения адресата обжалования постановления по делу об административном правонарушении.
Проблемным является вопрос рассмотрения жалоб на одно и то же постановление по делу об административном правонарушении, направленных в разные инстанции. ПИКоАП также не определено, в какой именно суд необходимо направлять жалобу на постановление по делу об административном правонарушении (какой именно районный или городской суд). Следует отметить, что жалоба может быть подана непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать. В этой связи в статье 12.2 ПИКоАП целесообразно точно определить адресат обжалования постановления по делу об административном правонарушении, в том числе отличие вышестоящего органа от вышестоящего должностного лица, а также порядок рассмотрения жалоб при их совокупности, если хотя бы одно из правонарушений относится к компетенции хозяйственного суда, в соответствии со статьей 12.3 ПИКоАП.
17. Проблема определения вида решения по жалобе в случае прекращения дела об административном правонарушении.
Постановление по делу может быть отменено в случае нарушений процессуальных требований, которые могут послужить основаниями к отмене или изменению постановления о наложении административного взыскания или о прекращении дела об административном правонарушении, при одновременном соблюдении двух условий. Во-первых, если процессуальное нарушение выразилось в ущемлении законных прав участников административного процесса и его рассмотрения, а во-вторых, если такое ущемление помешало всесторонне рассмотреть дело и повлияло или могло повлиять на вынесение обоснованного постановления по делу об административном правонарушении. Примерами таких процессуальных нарушений являются вынесение постановления неправомочным должностным лицом, безосновательное недопущение к участию в рассмотрении дела лица, привлекаемого к административной ответственности, или его представителя, отказ лицу, привлекаемому к ответственности, в праве пользоваться родным языком или услугами переводчика, истечение срока для привлечения к административной ответственности. В этой связи исключению подлежит пункт 7 части 1 статьи 12.9 ПИКоАП.
18. Проблема самостоятельного пересмотра судами постановления по делу об административном правонарушении.
Несмотря на создание многоступенчатой и достаточно надежной системы проверки законности и обоснованности постановления по делу об административном правонарушении до вступления его в законную силу, законодатель предусмотрел возможность исправления ошибок и после вступления состоявшихся решений в законную силу путем их пересмотра. Основаниями для пересмотра вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, а также решений, принятых по результатам рассмотрения жалоб (протестов) на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях в случае их отмены полностью или в части (изменения), могут быть только жалобы лица, в отношении которого оно вынесено, потерпевшего, их представителей, защитника, руководителя органа, направившего дело об административном правонарушении на рассмотрение в суд (в отношении постановления о прекращении дела об административном правонарушении), протеста прокурора. В этой связи в статью 12.11 ПИКоАП целесообразно добавить положение о том, что вступившее в законную силу постановление суда по делу об административном правонарушении может быть пересмотрено председателем вышестоящего суда независимо от наличия жалобы или протеста.
Кроме того, заслуживают внимания следующие проблемные вопросы применения КоАП и ПИКоАП.
Вина юридического лица является также одной из самых сложных практических проблем непосредственно в правоприменительной, административно-юрисдикционной деятельности особенно сейчас, когда административная ответственность юридических лиц окончательно признана законодательно, в том числе и на уровне КоАП. Состав вины юридического лица определяют следующие факторы: признаки объективной стороны состава административного правонарушения содержатся в действиях лиц, занятых по контракту, трудовому договору, назначенных приказом собственника; имеется вина исполнителя (должностного лица) объективной стороны состава административного правонарушения. При этом попытка определить вину юридического лица как комплексное понимание объективных и субъективных подходов приводит к отождествлению понятий «вина» и «противоправность», разных по своему юридическому содержанию. Сложность его практического правильного применения состоит и в том, что нет четко выработанных единых критериев виновности, которыми можно было бы руководствоваться на практике; в каждом конкретном случае существует множество обстоятельств, указывающих, с одной стороны, на вину юридического лица в правонарушении, с другой — на виновность физического лица; нет четкого законодательного деления составов правонарушений по принципу субъектного состава (речь идет о специальных, или исключительных, составах); четко не определены обстоятельства, исключающие вину юридического лица, в том числе, если юридическое лицо действовало согласно противоправному приказу или юридическое лицо предприняло все зависящие от него в данных обстоятельствах меры по обеспечению недопустимости правонарушения, а должностное лицо все же его совершило. С учетом сложившейся ситуации необходимо четко и однозначно ответить на вопрос о том, при наличии каких именно фактических обстоятельств юридическое лицо следует считать невиновным в совершении административного правонарушения. С учетом изложенного при решении вопроса о возможности привлечения к административной ответственности юридических лиц видится полезным введение института непреодолимой силы по аналогии с положениями гражданского законодательства, так как применение презумпции добросовестности юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, представляется достаточно проблематичным, поскольку в отношении юридического лица действует принцип объективного вменения, предполагающий презумпцию виновности такого субъекта.
Одной из самых больших проблем начального этапа применения КоАП на практике было установление субъектного состава административного правонарушения с учетом его неоднозначного определения в статьях Особенной части КоАП (вообще не указывалось лицо, подлежащее административной ответственности, или данное лицо указывалось в диспозиции либо только санкции статьи, в качестве самостоятельного субъекта выделялись (не выделялись) должностные лица). До настоящего времени эта коллизия в полном объеме не разрешена. Кроме того, в КоАП необходимо обозначить разумные пределы административной ответственности юридических лиц за административные правонарушения, фактически совершенные работниками данных юридических лиц, принявших необходимые и реально исполнимые меры, направленные на предотвращение нарушений указанными работниками соответствующих норм и правил, образующих события этих административных правонарушений, т.е. необходимо разграничить правовые критерии определения, в каких случаях привлекается к ответственности должностное лицо, в каких — юридическое лицо, а в каких возможно и необходимо одновременное привлечение к ответственности и должностного, и юридического лица. В этой связи в КоАП следует определить перечень фактических обстоятельств совершения административного правонарушения, которые однозначно свидетельствовали бы об отсутствии состава административного правонарушения со стороны юридического и должностного лица. К числу таких фактических обстоятельств, ограничивающих пределы административной ответственности юридических и должностных лиц, могут быть отнесены следующие обстоятельства: выполнение юридическим и (или) должностным лицом выданного ему или направленного в его адрес письменного указания, требования, предписания, разъяснения государственного органа, органа местного самоуправления, вышестоящего юридического лица или вышестоящего руководителя, непосредственно повлекшее возникновение события административного правонарушения; незаконное бездействие государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, которое явилось непосредственной причиной нарушения юридическим и (или) должностным лицом действующего законодательства, специальных норм и правил и непосредственно повлекло возникновение события административного правонарушения; неисполнение работником юридического лица доведенных до него в порядке, установленном действующим законодательством, учредительными документами или иными внутренними локальными нормативными актами юридического лица приказов, распоряжений, указаний, изданных (данных) органом управления юридического лица, вышестоящим должностным лицом, если оно непосредственно повлекло возникновение события административного правонарушения и т.д.
Понятие обоснованного риска требует более детального определения в КоАП. Так, обоснованный риск как обстоятельство, исключающее противоправность деяния, имеет много общего с крайней необходимостью. Однако при крайней необходимости вред причиняется для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности, ее правам и другим правоохраняемым интересам. При обоснованном риске такой непосредственной опасности может не быть (например, при испытаниях новой техники) либо она лишь вероятна, однако, стремясь к достижению общественно полезной цели, не достижимой не связанными с риском действиями (бездействием), лицо создает опасную ситуацию. Главное отличие обоснованного риска от крайней необходимости заключается в том, что при обоснованном риске существует возможность выбора между рискованными (правомерными и неправомерными) и нерискованными средствами, если рискованное действие является единственным выходом для устранения опасности, тогда лицо действует в состоянии крайней необходимости, а не обоснованного риска. При этом под риском понимается объективное состояние возникновения опасности причинения вреда, при которой неизвестно, наступит этот вред или нет. Анализируя условия правомерности обоснованного риска, можно скорректировать некоторые из них: риск должен быть направлен на достижение общественно полезной цели, а именно должен сообразовываться со значением той цели, для которой он предпринимается (если лицо совершает правонарушение, преследуя правомерные цели, это снижает опасность его действия, а в тех случаях, когда полезность действия выше возможной опасности, совершенно исключает ее); при правомерном риске цель не может быть достигнута обычными, нерискованными средствами (риск оправдан, если существует выбор между рискованными и традиционными средствами достижения общественно полезной цели); лицо, допустившее риск, в любом случае обязано принять все возможные меры для предотвращения вреда правоохраняемым интересам, которые были реально возможны в данной обстановке; возможность вредного последствия при риске всегда является лишь вероятной (риск — это возможность нежелательной случайности, большая или меньшая вероятность ее наступления, которая в различных своих степенях располагается между невозможностью ущерба и его неизбежностью, т.е. если речь идет о заведомом причинении ущерба, риск, разумеется, отсутствует).
Рассматривая предусмотренные КоАП виды административных взысканий, необходимо отметить, что дискуссионным является вопрос по поводу необходимости расширения указанного выше перечня, в частности административных взысканий, применяемых по отношению к юридическим лицам. Так, возникает вопрос о необходимости включения в систему административных взысканий таких видов, как ликвидация юридического лица, приостановление действия или аннулирование лицензии, запрет или административное приостановление определенной деятельности, введение внешнего управления в условиях санации или применения процедуры банкротства и др., которые являются эффективными мерами частной превенции административных правонарушений, т.к. они исключают субъекта из определенной сферы общественных отношений и лишают его фактической и юридической возможности совершить аналогичное правонарушение, но содержаться они должны в едином систематизированном нормативно-правовом акте — КоАП, тем более что сам законодатель избрал подобный путь установления административной ответственности. Например, по степени эффективности воздействия лишение лицензии превосходит штрафные санкции, размеры которых в ряде случаев, скорее, символичны, чем материально обременительны для правонарушителя. Таким образом, лицензию необходимо рассматривать как специальное право на осуществление определенного вида деятельности, обязанность, вытекающую из необходимости соблюдать соответствующие требования разрешенной деятельности, и как документ, подтверждающий наличие этой своего рода правообязанности. Лишение лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права должно устанавливаться за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП, которое должно выноситься судом. Так, временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях: если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей; возникновения эпидемии; возникновения эпизоотии; заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами; наступления радиационной аварии; наступления техногенной катастрофы; причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. Причем предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно, что также является требованием законодательства.
Малозначительность административного правонарушения сформулирована законодателем как оценочное понятие, содержание которого конкретизируется правоприменительными органами с учетом конкретных обстоятельств рассматриваемого дела. Необходимой правовой предпосылкой для принятия данного решения является незначительный размер имущественного ущерба либо несущественность телесного, морального вреда, а также отсутствие существенной угрозы или существенного нарушения охраняемых правоотношений. Неоднозначное понимание малозначительного правонарушения с точки зрения оценки последствий, которые представляют или не представляют существенного нарушения охраняемых общественных отношений, предполагает выработку дополнительных критериев, позволяющих признать правонарушение малозначительным. Ими должны являться объект противоправного посягательства, степень выраженности признаков объективной стороны правонарушения, характер совершенных действий, стоимость предмета правонарушения. Признание деяния малозначительным предполагает наличие таких обстоятельств, которые бы свидетельствовали о том, что противоправные действия не достигли необходимой для применения мер государственного воздействия общественной опасности. При признании правонарушения малозначительным обязательно следует учитывать и субъективную сторону совершенного правонарушения.
Под квалификацией понимается правовая оценка деяния, выражающаяся в установлении соответствия его признаков признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена соответствующей статьей КоАП. Неправильная квалификация содеянного означает привлечение лица к ответственности по той статье КоАП, диспозиция которой не соответствует фактически совершенному деянию лица, привлеченного к ответственности. Однако следует иметь в виду, что совершенное деяние должно при этом подпадать под признаки какого-либо другого нарушения, ответственность за которое предусмотрена КоАП. В противном случае будет иметь место не неверная квалификация содеянного, а отсутствие в действиях лица события правонарушения. Проблемным вопросом является вопрос квалификации административного правонарушения по статьям 11.7, 12.18 и 12.20 КоАП.
Исходя из названия статьи 12.17 КоАП ее составы должны касаться только нарушений правил торговли и оказания услуг населению. Однако, например, часть 4 статьи 12.17 КоАП касается транспортировки и использования товаров в производстве. При этом Правила осуществления розничной торговли отдельными видами товаров и общественного питания, утвержденные постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 07.04.2004 N 384, включают в себя ряд положений (обязанностей), также влекущих применение административной ответственности по иным статьям Особенной части КоАП. Так, продавец обязан иметь и содержать в исправном состоянии средства измерений, своевременно и в установленном порядке проводить их метрологическую поверку (административная ответственность за применение неповеренных и неисправных средств измерений предусмотрена и частью 2 статьи 23.13 КоАП). Продавец осуществляет прием наличных денежных средств с применением кассовых суммирующих аппаратов или специальных компьютерных систем, если иное не установлено законодательством (административная ответственность за нарушение порядка приема денежных средств при реализации товаров за наличный расчет предусмотрена и статьей 12.18 КоАП). Также необходимо отметить, что все составы статьи 12.17 взаимосвязаны между собой и в отдельных случаях поглощают друг друга. Так, товар, на который установлен срок годности и (или) срок хранения, продавец обязан передать покупателю с таким расчетом, чтобы он мог быть использован по назначению до истечения срока годности и (или) срока хранения, что является нарушением правил торговли и одновременно согласно сложившейся судебной практике реализацией товаров с истекшими сроками годности, хранения (хотя, например, в соответствии со статьей 31 НК реализацией товаров (работ, услуг) признается отчуждение товара одним лицом другому лицу (выполнение работ одним лицом для другого лица, оказание услуг одним лицом другому лицу) на возмездной или безвозмездной основе вне зависимости от способа приобретения прав на товары (результаты выполненных работ, оказанных услуг) или формы соответствующих сделок). Часть 5 статьи 12.17 КоАП в условиях рыночной экономики фактически не применяется.
Подведомственность, устанавливаемая ПИКоАП, представляет собой распределение (закрепление) всех дел об административных правонарушениях между органами административной юрисдикции, которые уполномочены рассматривать дела, отнесенные к их компетенции, и привлекать физических и юридических лиц к административной ответственности. В ПИКоАП использованы три варианта закрепления подведомственности дел об административных правонарушениях: исключительная подведомственность характеризуется закреплением полномочий по рассмотрению тех или иных дел об административных правонарушениях только за одним из субъектов административно-процессуальных отношений (судьей или органом, должностным лицом, наделенными соответствующими государственно-властными полномочиями); двойная подведомственность характеризуется одновременным предоставлением полномочий по рассмотрению тех или иных дел об административных правонарушениях двум и более субъектам административно-процессуальных отношений, наделенным соответствующими государственно-властными полномочиями и принадлежащим к разным ветвям власти — исполнительной и судебной; альтернативная подведомственность характеризуется одновременным предоставлением полномочий по рассмотрению тех или иных дел об административных правонарушениях двум и более субъектам административно-процессуальных отношений, наделенным соответствующими государственно-властными полномочиями и принадлежащим к исполнительной ветви власти. В современной национальной системе правосудия имеется проблема установления четких границ и объемов компетенций различных звеньев судебной системы. Проблема компетенции, возникающая в связи с организацией административного правосудия, не разрешена и сейчас. Отсутствие детально урегулированного механизма рассмотрения «компетенционных» споров должно быть в полном объеме восполнено в ПИКоАП. Необходимо дифференцировать порядок административного судопроизводства в зависимости от категорий дел, предмета и основания спора, сложности установления обстоятельств дела, презумпции «бесспорности» дела (обычного или упрощенного производства) и других значимых факторов. Данный порядок должен быть единым и регламентирующим деятельность всех органов правосудия. Только при подобном подходе может быть реализован принцип равенства прав граждан и организаций на судебную защиту.
По окончании подготовки дела об административном правонарушении должностное лицо органа, ведущего административный процесс, должно оценить все собранные доказательства, в том числе выяснить наличие обстоятельств, исключающих административный процесс. На основе собранных данных либо составляется протокол, либо принимается решение о прекращении дела об административном правонарушении. В большинстве случаев стадия подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения завершается составлением протокола об административном правонарушении. Протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, в котором систематизируются собранные по делу доказательства, отражаются результаты проведенных процессуальных действий, формулируются выводы. Соответственно протокол составляется только в том случае, когда налицо все признаки (элементы) правонарушения физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность. И только в этом случае, когда выявлены все элементы проступка (субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона), возможно составление протокола об административном правонарушении. В то же время ПИКоАП не регламентирован вопрос принятия решения о прекращении дела об административном правонарушении в случае, если рассмотрение дела об административном правонарушении не относится к компетенции того органа, которому придется принимать решение по собранным материалам. Уведомление указанных в статье 10.26 ПИКоАП участников административного процесса об окончании подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения означает, с одной стороны, начало процесса ознакомления этих лиц с материалами дела об административном правонарушении, а с другой — прекращение процессуальных действий, за исключением тех, о дополнительном проведении которых ходатайствуют перечисленные лица.
Приостановление рассмотрения дела об административном правонарушении представляет собой прекращение процессуальных действий по делу при наличии указанных в статье 11.2 ПИКоАП оснований (перечень этих оснований является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит), препятствующих дальнейшему продвижению административного процесса и относительно которых неизвестно, когда они будут устранены. Приостановление рассмотрения дела об административном правонарушении отличается от отложения тем, что при отложении дела его рассмотрение откладывается на определенный срок для совершения конкретного процессуального действия (при приостановлении рассмотрения дела об административном правонарушении его рассмотрение откладывается на неопределенный срок и никаких процессуальных действий до возобновления рассмотрения дела не производится), что ПИКоАП не регламентировано. Однако приостановление рассмотрения дела об административном правонарушении не является препятствием для совершения тех процессуальных действий, которые могут быть совершены на любой стадии административного процесса. В частности, обеспечительные меры допускаются на любой стадии административного процесса, соответственно они могут быть приняты и по приостановленному делу. Обстоятельства, являющиеся основаниями для приостановления рассмотрения дела об административном правонарушении, должны быть подтверждены письменными доказательствами. Поскольку приостановление рассмотрения дела об административном правонарушении преграждает дальнейшее движение дела, на него может быть подана жалоба.
При возврате дела об административном правонарушении необходимо указывать на все имеющиеся недостатки, подлежащие устранению. Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 10.2 ПИКоАП, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого ведется административный процесс, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.). Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также, например, сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствии лица, в отношении которого был начат административный процесс, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными. При этом ПИКоАП детально не регламентирована процедура повторного составления протокола об административном правонарушении по одному и тому же факту, а также повторного проведения (воспроизведения) тех или иных действий в силу допущенных ранее процессуальных или тактических ошибок либо потому, что они проводились в других целях и в силу этого их результатам присуща неполнота.
Жалобы заинтересованных лиц, содержащие указания на допущенные нарушения, которые могли повлиять на законность или обоснованность решения, служат основанием к истребованию дел об административных правонарушениях и изучению уполномоченным должностным лицом. Основаниями к истребованию дела являются соответствующие данные, указывающие на нарушения, при наличии которых соответствующее должностное лицо вправе принять решение об истребовании дела и изучении его с целью проверки законности и обоснованности вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. При решении вопроса об истребовании дела следует исходить из того, что оно должно быть истребовано в каждом случае, когда содержащиеся в жалобе доводы вызывают сомнения в законности и обоснованности вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. Трудности возникают, когда жалобы поступают разным должностным лицам, имеющим право истребовать дело об административном правонарушении для пересмотра постановления.
При отсрочке и рассрочке исполнения постановления о наложении административного взыскания речь идет об изменении срока его исполнения. Вместе с тем данные понятия необходимо отличать друг от друга. Отсрочка исполнения представляет собой перенесение срока исполнения с одной установленной даты на другой срок. Можно полагать, что, если по истечении срока отсрочки будут существовать те же или новые обстоятельства, делающие исполнение постановления об административном наказании в установленные сроки невозможным, должно быть принято решение о предоставлении еще одной отсрочки (в ПИКоАП ничего не сказано о том, что отсрочка может предоставляться только один раз). При рассрочке же исполнения заявителю предоставляется право исполнить возложенную на него обязанность не в целом в какой-то точно установленный срок, а по частям, причем для исполнения каждой части устанавливается самостоятельный срок, определяемый конкретной датой или периодом времени. Условие предоставления отсрочки или рассрочки исполнения постановления — наличие обстоятельств, вследствие которых немедленное исполнение постановления о наложении административного взыскания невозможно, либо иных обстоятельств, препятствующих исполнению административного взыскания, при которых исполнение названных выше административных наказаний невозможно в установленные сроки. Законодатель не называет эти обстоятельства. Закрепив оценочный признак — невозможность своевременного исполнения, ПИКоАП предоставил судье, должностному лицу право определить, действительно ли в данных обстоятельствах исполнение невозможно. В качестве обстоятельств, затрудняющих исполнение постановления о наложении административного взыскания, могут быть названы: отсутствие денежных средств или имущества у привлеченного к административной ответственности лица (изменение его имущественного положения) и т.п. Решение о предоставлении отсрочки или рассрочки исполнения постановления о наложении административного взыскания вправе принять тот судья, должностное лицо, которые приняли постановление и обратили его к исполнению. Если же судья, должностное лицо отсутствуют (болеют, находятся в отпуске, в командировке и т.п.), то вопрос об отсрочке или рассрочке исполнения постановления должны решить лица, которые их заменяют или по другим основаниям имеют такое право. Представляется, что в случаях, не терпящих отлагательства, вопрос об отсрочке или рассрочке исполнения постановления коллегиального органа может решить его председатель. Решения об отсрочке, рассрочке выносятся в виде постановления, а, следовательно, в нем должны быть указаны сведения о лице, вынесшем постановление, о времени и месте принятия постановления, об основании и содержании решения. И конечно, постановление должно быть подписано судьей, должностным лицом органа, вынесшего постановление. В то же время спорным является вопрос определения даты, с которой определяется срок предоставления отсрочки (рассрочки), с учетом пресекательного срока.
Ходатайство об освобождении от административной ответственности рассматривается в порядке, предусмотренном законодательными актами Республики Беларусь. На время рассмотрения ходатайства об освобождении от административной ответственности исполнение постановления о наложении административного взыскания приостанавливается. Проблемным является вопрос разграничения освобождения от административной ответственности по решению Президента Республики Беларусь при малозначительности административного правонарушения, а также в случае изменения размера административного взыскания в сторону уменьшения в случае обжалования постановления по делу об административном правонарушении.