В современной литературе, касающейся административного процесса, к целесообразности как началу, в определенной мере оппозиционному идеям законности, существует негативное отношение. Однако в последнее время положение стало меняться. Появились работы, в которых признается наличие позитивного заряда в идее целесообразности, более того, она трактуется в качестве принципа административного права и процесса.
Уместным будет напомнить, что в российской юридической науке царского периода относительно принципа целесообразности негативного предубеждения не было, правда, он рассматривался через призму уголовного процесса, что, однако, не мешало применять эти трактовки к административному процессу. Так, Н.Н.Полянский отмечал, что в смысле принципа экономии энергии и сил обвинительной власти целесообразность допускает распоряжаемость уголовным иском. По словам Н.В.Муравьева, прокуратура имеет полное и законное право в государственных или общественных интересах оставлять без судебного преследования известные формально преступные факты. Иными словами, принцип целесообразности предполагает наличие у обвинительной власти права усмотрения при осуществлении уголовного преследования (в рассматриваемом случае административного). Будучи стороной в деле, обвинительная власть имеет право ставить вопрос не только о законности, но и о целесообразности возбуждения административного производства.
В настоящее время целесообразность понимают несколько по-другому, в большей мере как стремление к процессуальной экономии, достижению большего результата с возможно меньшими затратами труда, выражением чего является быстрота и простота производства (см.: Абшилава, Г.В. Проявление принципа целесообразности в уголовно-процессуальном институте, предусмотренном главой 40.1 УПК РФ [Электронный ресурс] / Г.В.Абшилава // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО “КонсультантПлюс”. – М., 2015).
Заметим, что в современной административно-процессуальной науке уже сформировалась тенденция, в рамках которой любое усмотрение государственных органов подводится под один знаменатель. На наш взгляд, это ошибочный подход. Конечно, есть нечто общее в природе полномочия, позволяющего должностному лицу государственного органа выбрать тот или иной вариант поведения, допускаемый законом. Но принцип разделения властей и запрет на совмещение процессуальных функций не позволяют отождествлять процессуальное положение милиционера, судьи, лица, ведущего административный процесс. Соответственно характер их правоусмотрения мы также должны дифференцировать.
Таким образом, идея возможности присутствия усмотрения в управленческой деятельности в настоящее время продолжает оставаться острой и дискуссионной. По данному поводу в современной науке существуют диаметрально противоположные мнения. Так, ее противники считают, что усмотрение – следствие несовершенства законодательной техники, оно не соответствует принципу законности. Половинчатую позицию в этом вопросе занимает В.М.Манохин, который полагает, что, поскольку усмотрение существует и действует как юридическое явление и останется в качестве такого впредь, оно должно получить в законодательстве и в правоприменительной деятельности право гражданства. Его нельзя прятать “каучуковыми” формулировками: “при необходимости”, “в исключительных случаях”, “при целесообразности” и т.п.
Можно выделить и позицию тех ученых, которые подчеркивают, что “нередко происходит замена оценочных понятий исчерпывающим регулированием в нормативных актах, но это только тенденция, так как полное устранение оценочных категорий невозможно, да и не всегда нужно”.
Напротив, сторонники усмотрения в процессе правоприменения обосновывают его необходимость и реальность. В связи с этим В.В.Лазарев пишет, что закон всеобщ, а применение закона – творческая деятельность. Поэтому остаются относительно широкие возможности для привнесения направленности субъектов правоприменения по делу, особенно в процессе его рассмотрения, в случаях конкретизации права, преодоления пробелов в праве, решения вопроса при значительном усмотрении правоприменителя. Соглашаясь с тем, что правовая регламентация означает строгое регулирование процессуальной деятельности и ею ограничивается свобода деятельности правоприменителей, В.В.Лазарев подчеркивает, что это не значит, что последние несвободны в своем волеизъявлении, а также в выборе средств реализации собственной деятельности, ее более рациональной и эффективной организации. Такая свобода реальна. Она выражается в применении различных приемов и комплексов и вместе с тем, по мнению автора, осуществляется в рамках требований закона, подчинена его принципам и не может простираться далее оперирования требованиями и порядком деятельности, уже сформулированными в законе.
Административный процесс нацелен на урегулирование, упорядочение, совершенствование различных общественных отношений, возникающих между государством в лице его органов (должностных лиц) и отдельно взятой личностью как участниками административного производства. Отношения эти весьма разнообразные, непременно динамичные, требующие подчас особого правового регулирования. Административное усмотрение, основанное на принципе целесообразности, призвано обеспечить наиболее объективное и быстрое производство по административным правонарушениям.
Под административным усмотрением мы будем понимать определенную рамками норм права известную степень свободы субъекта управления (органа, должностного лица и др.) в правовом разрешении того или иного управленческого вопроса (дела), которая предоставляется в целях принятия рационального оптимального решения по делу.
Для полноты характеристики понятия “усмотрение” необходимо его отграничить от понятия “произвол”, поскольку на публицистическом и бытовом уровне часто разницу между ними не улавливают. Согласно словарям произвол – это своеволие, самовластие, необоснованность. Однако это понятие не является научным в том смысле, что не имеет значения строгого научного термина в отличие от понятия “усмотрение”, которое в юриспруденции имеет специальное содержание. Кроме того, словом “произвол” обозначается социальное явление, имеющее резко негативную ценностную окраску. Понятием “произвол” обычно обозначают действия власти или ее отдельных агентов, которые не основаны ни на каких нормах, а выражают прежде всего антисоциальные цели и представления самих “деятелей”, что влечет негативные и несправедливые последствия для иных лиц.
К элементам административного усмотрения, основанного на принципе целесообразности, условно можно отнести:
- а) правильно понятый публичный интерес и сообразующиеся с ним возможные действия и решения в рамках собственных полномочий (административно-правовое повеление);
- б) выработку установки и формирование соответствующей мотивации;
- в) оценку альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора;
- г) осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений;
- д) намерение и волю следовать принятым решениям и действовать в их русле и соответствующие поведенческие акты – сообразно требованиям психологии управления.
Субъектами административного усмотрения являются прежде всего органы исполнительной власти, осуществляющие административный процесс. Непосредственными носителями административного усмотрения являются руководители, должностные лица и представители государственных органов, государственные служащие. Таким образом, административное усмотрение выражает активно проявляющийся человеческий фактор. Итак, в жизни всегда возникают вопросы, опережающие правовое регулирование, которые необходимо решать. В таких случаях может осуществляться т.н. управление по усмотрению, когда обладающий властными полномочиями субъект самостоятельно избирает наиболее целесообразный в данной ситуации вариант поведения или решения. Усмотрение вытекает из самой сущности права как меры свободы и ответственности личности. Усмотрение в административном процессе применяется как при определении порядка проведения административного производства, так и при назначении вида и размера административной ответственности.
Относительно свободный выбор возможного правового решения применительно к конкретной жизненной ситуации, осуществляемый непосредственными носителями административного усмотрения, – это не абсолютное безусловное мнение субъекта усмотрения, а выбор в рамках определенных границ, которые в правовой науке именуют пределами административного усмотрения.
Под пределами административного усмотрения одни авторы понимают “установленные посредством особого правового инструментария границы, в рамках которых субъект правоприменения на основе комплексного анализа обстоятельств юридического дела уполномочен вынести оптимальное решение с точки зрения принципов законности, справедливости и целесообразности”. Другие делают вывод, что пределы усмотрения – это рамки, установленные уполномоченными субъектами, с помощью правовых юридических средств, четко ограничивающие объем применения права.
Полагаем, что пределы административного усмотрения – это установленный легальными субъектами с помощью специальных правовых средств в нормативных правовых актах, иных формах права вид правовых ограничений, устанавливающий границы, в рамках которых субъект административного усмотрения имеет возможность волевого выбора для оптимального разрешения юридического вопроса.
В исследовании феномена усмотрения и его пределов, как справедливо подчеркивал В.С.Нерсесянц, следует обращать внимание на два важных момента: во-первых, на то, что усмотрение признает нормативность права, а во-вторых, на то, что в законе не может быть конкретизировано “любое произвольно взятое содержание, а лишь определенное по своей сущности содержание (то есть свобода)”.
Государственная, хозяйственная и иная деятельность связана со множеством правовых актов. Ее основу должен определять закон, который вводит общие правила и нормы правомерного поведения с присущим им публичным интересом. Публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан, корпораций и общества. Публичный интерес есть “общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе”. Законность в широком смысле служит и здесь опосредованием правильно понятой целесообразности, хотя закон является ее своеобразной сердцевиной. В противном случае происходят негативные явления: т.н. смещение функций и увеличение объема неформальных регуляторов отношений.
Административно-правовые решения и действия могут быть осуществлены по разным основаниям. Чаще всего по закону это является обязанностью органов и должностных лиц, которую они должны выполнять систематически. Второе основание заложено в природе их функций, когда одни звенья управления и должностные лица обязаны выполнять поручения вышестоящих звеньев или требования других органов, организаций, а также обращения, предложения граждан и их объединений. Третье основание – инициативный выбор вопросов и определение задач, подлежащих разрешению в рамках.
Как уже отмечалось выше, наиболее важным вопросом является административное усмотрение по применению мер административного наказания. Орган или должностное лицо в силу необходимости применяют административное усмотрение в пределах, допускаемых правом. Например, в ч. 1 ст. 12.1 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) административное наказание определено в виде предупреждения или наложения штрафа в размере от четырех до двадцати базовых величин. Отсутствие четких критериев по наложению того или иного административного наказания порождает необходимость руководствоваться административным усмотрением. Отсюда возникает проблема законности, которая все больше утверждает себя как объективная необходимость.
Различными административно-правовыми актами предусмотрены разные пределы усмотрения. Важное значение при этом имеет научная обоснованность административно-правовых актов. Полагаем, что в сфере применения административных наказаний необходимо усилить роль прокурорского, судебного надзора. Укреплению законности в этом важном вопросе также будет способствовать максимальное сокращение ведомственных нормативных актов по мерам административного наказания, применяемым в сфере охраны общественного порядка в целях защиты прав и свобод граждан.
Заслуживает внимания и одобрения то, что в КоАП определена необходимость соответствия принципам Конституции Республики Беларусь позиции, связанной с применением административной ответственности к физическим и юридическим лицам. В КоАП указано, что такая ответственность может быть установлена только КоАП, что существенно повысило гарантии прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.
В отношении альтернативной административной юрисдикции следует отметить, что по целому ряду административных правонарушений предусмотрено рассмотрение дел судьями только в случае, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Иначе говоря, законодатель отнес дела об этих правонарушениях к альтернативной (судебной или внесудебной) административной юрисдикции. Однако принятие решения о передаче дела на рассмотрение судье зависит не от произвольного усмотрения органа или должностного лица, к которым поступило дело, а от необходимости применения таких видов административных наказаний, которые могут назначаться только судьями. Положения статьи 3.2 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь, в свою очередь, определяют, какие административные правонарушения рассматриваются исключительно судами. Таким образом, к альтернативной административной юрисдикции отнесены дела о тех административных правонарушениях, санкции за совершение которых предусматривают применение одного или нескольких из перечисленных выше видов административных наказаний.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах является наиболее приемлемой формой осуществления административной юрисдикции в демократическом государстве. Вместе с тем внесудебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях также имеет свои достоинства, например снятие нагрузки с судов и обеспечение более быстрого реагирования государственных органов на совершение административных правонарушений, не так опасных для личности, общества и государства, как преступления. Кроме того, дела рассматривают должностные лица, обладающие специальными знаниями в тех отраслях законодательства, нарушение которых и образует составы рассматриваемых правонарушений.
Итак, в правовой действительности категория “усмотрение” всегда связана с определенной степенью свободы, которая, в свою очередь, предоставляет субъекту право выбора. Однако этот выбор должен осуществляться в определенных пределах. Понятия “усмотрение” и “свобода”, безусловно, связаны между собой, однако связь эта весьма специфична. Свобода при принятии того или иного властного решения уполномоченным субъектом небезгранична, она очерчена нормой закона. Законодатель, предоставляя лицу, наделенному властными полномочиями, некоторую степень свободы, устанавливает и определенные ее границы. Административное усмотрение как определенная степень свободы проявляется в возможности выбора одной из нескольких законных альтернатив (например, выбор одной из нескольких санкций, предусмотренных административной нормой), в возможности действовать самостоятельно и творчески и т.д. Однако пределы, границы такого усмотрения должны быть четко определены законодателем. Их размытость, неконкретность, неясность приводит к недопустимым последствиям, подрывающим авторитет и эффективность государственной власти (коррупция, произвол, подмена интересов и др.).