Рассматривая предусмотренные Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) виды административных взысканий, необходимо отметить, что дискуссионным является вопрос по поводу необходимости расширения перечня административных взысканий, в частности применяемых по отношению к юридическим лицам.
Так, А.В.Денисевич ставит вопрос о необходимости включения в систему мер административного принуждения таких видов, как ликвидация юридического лица, приостановление действия или аннулирование лицензии, запрет или административное приостановление определенной деятельности, введение внешнего управления в условиях санации или применения процедуры банкротства и др., которые являются эффективными мерами частной превенции административных правонарушений, т.к. они исключают субъекта из определенной сферы общественных отношений и лишают его фактической и юридической возможности совершить аналогичное правонарушение. По мнению А.В.Денисевича, такие меры эффективны по отношению к правонарушителю и должны быть указаны в едином систематизированном нормативном правовом акте — КоАП, тем более что сам законодатель избрал подобный путь установления административной ответственности. Например, по степени эффективности воздействия лишение лицензии превосходит штрафные санкции, размеры которых в ряде случаев, скорее символичны, чем материально обременительны для правонарушителя [1].
В научной литературе обсуждаемым остается вопрос построения системы мер административных взысканий. В связи с этим интерес представляет позиция профессора О.И.Чуприс, которая предлагает иной порядок расположения элементов системы административных взысканий — ее видов (от менее сурового к более суровому взысканию):
«Статья 6.2. Виды административных взысканий
1. За совершение административных правонарушений применяются следующие виды административных взысканий:
- предупреждение;
- штраф;
- лишение специального права;
- лишение права заниматься определенной деятельностью;
- исправительные работы;
- депортация;
- административный арест.
2. Кроме основных наказаний к лицам, совершившим правонарушения, могут применяться следующие дополнительные административные взыскания:
- взыскание стоимости;
- конфискация.
3. Лишение специального права, лишение права заниматься определенной деятельностью, а также депортация могут применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного взыскания.
4. За одно административное правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительные административные взыскания из числа указанных в санкции статьи Особенной части настоящего Кодекса, за исключением взыскания стоимости предмета административного правонарушения.
5. Дополнительные административные взыскания применяются в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, за исключением взыскания стоимости предмета административного правонарушения.
6. В отношении юридических лиц применяются административные взыскания, указанные в пунктах 1, 2, 4 части первой, пунктах 1, 2 части второй настоящей статьи.
7. Административное взыскание, указанное в пункте 7 части первой настоящей статьи, за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.27 настоящего Кодекса, налагается органами внутренних дел» [2, с. 63].
При подобной редакции статьи в целях исключения дублирования норм следует исключить из КоАП ст. 6.3. Считаем, что применение данной «лестницы взысканий» позволит решить вышеотмеченные проблемы применения административно-деликтного закона. Именно такое расположение видов административных взысканий станет понятнее, если обратиться к вопросу об их возможной классификации [2, с. 64].
Наиболее простым и в то же время показательным является деление административных взысканий на три группы в зависимости от того, каким правам и интересам нарушителя (моральным, организационно-волевым, имущественным) причиняют лишения или ограничения те или иные взыскания, т.е. по их содержанию: неимущественные, имеющие характер морального воздействия (предупреждения); имущественные и денежные (штраф, взыскание стоимости, конфискация, исправительные работы); обращенные на ограничение личной свободы правонарушителя и организационный характер его жизнедеятельности (административный арест, депортация, лишение специального права и права заниматься определенной деятельностью) [2, с. 64]. При этом автор отмечает, что данная классификация, с одной стороны, позволяет уяснить, что сочетание видов взысканий, разнящихся в зависимости от того, какие права ограничиваются, будет более эффективным с позиции достижения целей административной ответственности, нежели применение взысканий одного типа. С другой стороны, из этой классификации также следует, что взыскания, имеющие характер морального воздействия, явно «либеральнее» административных, ограничивающих личные права правонарушителя.
Определить же степень репрессивности между взысканиями одного типа позволяют статьи Общей части КоАП с описанием их признаков и тяжести последствий от совершения правонарушения [2, с. 64].
Весьма обоснованной представляется нам точка зрения О.И.Чуприс о том, что среди системы административных взысканий невозможно четко определить типовое взыскание, позволяющее делить правонарушения на категории. Необходимо в качестве типового определять взыскание, содержащееся в простой единичной санкции. Если же санкция относится к простой альтернативной, то типовым следует считать средний по тяжести вид взыскания в общей системе административных взысканий, закрепленный в предложенной редакции ст. 6.2 КоАП [2, с. 66]. Очевидно, что автор предлагает вернуться к ранее существовавшей системе мер административных взысканий, что, на наш взгляд, целесообразно. Полагаем, что предложенная классификация важна для совершенствования белорусского законодательства.
Стоит отметить, что важной классификацией является законодательно закрепленное деление административных взысканий на основные и дополнительные. В соответствии со ст. 6.3 КоАП предупреждение, штраф, исправительные работы и административный арест применяются в качестве основного административного взыскания. Конфискация, взыскание стоимости предмета административного правонарушения применяются в качестве дополнительного административного взыскания. В качестве как основного, так и дополнительного административного взыскания могут выступать лишение специального права, лишение права заниматься определенной деятельностью, депортация. Законодатель уточняет, что за одно административное правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительные административные взыскания, предусмотренные санкцией статьи Особенной части КоАП.
Сравнительный анализ законодательства позволяет утверждать, что белорусский законодатель ставит знак равенства между депортацией и административным выдворением. Так, согласно ст. 6.11 КоАП депортация — административное выдворение за пределы Республики Беларусь — применяется в отношении иностранного гражданина и лица без гражданства.
В целом административные взыскания отличаются друг от друга: 1) по степени самостоятельности: основные и дополнительные; 2) по субъектам применения: множеством субъектов и единолично судьей; 3) по субъектному составу: применяются к физическим и юридическим лицам; 4) по содержанию: морально-правовые меры (предупреждение), имущественного характера (штраф, возмездное изъятие, конфискация), ограничивающие свободу гражданина (административный арест, административное выдворение), организационные (лишение специального права); 5) по виду санкции применяемой нормы: императивные (закрепление в санкции статьи одного основного административного взыскания) и альтернативные (закрепление в санкции нормы двух или более основных административных взысканий, применение одного из которых исключает правовую возможность применения другого); 6) по продолжительности действия: единовременные (предупреждение, штраф, конфискация, депортация, взыскание стоимости предмета) и длящиеся (исправительные работы, административный арест, лишение специального права, лишение права заниматься определенной деятельностью).
Исходя из статистических данных наблюдается тенденция по снижению числа совершаемых правонарушений и преступлений. Так, число зарегистрированных преступлений по областям и г. Минску в 2015 году составило 96982 случая, что на 3,2% меньше по сравнению с 2014 годом. При этом в 2015 году зарегистрировано 12390 случаев по особо тяжким и тяжким преступлениям, удельный вес которых в общем числе зарегистрированных преступлений составил 12,8% (в 2014 году — 10842 преступления, или на 11,5% меньше). В свою очередь, уменьшилось количество зарегистрированных правонарушений по отдельным видам, в частности менее тяжких преступлений — 64276 случаев, что на 0,9% меньше по сравнению с 2014 годом. В Республике Беларусь в 2015 году органами внутренних дел зарегистрировано 3758,8 тыс. административных правонарушений, по которым вынесены постановления о наложении административного взыскания (94,7% к уровню 2014 года). За превышение скорости движения вынесено 1309,7 тыс. административных взысканий (в 2014 году — 1632 тыс.), за распитие алкогольных напитков в общественном месте — 349,8 тыс. (в 2014 году — 326,5 тыс.), за мелкое хулиганство — 108,7 тыс. (в 2014 году — 107,5 тыс.). Сумма наложенных штрафов за административные правонарушения в 2015 году составила 1207,6 млрд.руб. против 1022,3 млрд.руб. в 2014 году. По оперативным данным Управления Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел в 2015 году в республике зарегистрировано 4119 дорожно-транспортных происшествий, повлекших гибель или ранение людей, что на 9,5% меньше, чем в 2014 году [3].
При этом в научной литературе по-прежнему обсуждается вопрос эффективности действующей системы административных взысканий. Следует уделять должное внимание и правовой обоснованности принятия отдельных мер взыскания.
Интерес представляет следующий пример. В 2009 году Генеральной прокуратурой Республики Беларусь [4] был принесен протест Председателю Верховного Суда Республики Беларусь на постановление судьи суда Ошмянского района от 02.07.2008 по материалам, имеющим отношение к административному правонарушению.
Постановлением судьи суда Ошмянского района от 02.07.2008 обращен в собственность государства легковой автомобиль BMW X5, принадлежащий гражданину Германии Л. Установлено, что 29 мая 2008 г. около д. Градовщина Островецкого района Гродненской области из Литовской Республики в Республику Беларусь указанное транспортное средство незаконно перемещено неустановленным лицом через таможенную границу Республики Беларусь минуя таможенный контроль. Автомобиль был задержан военнослужащими органов пограничной службы в д. Ковали Островецкого района Гродненской области. Лицо, незаконно переместившее транспортное средство, скрылось.
Поскольку данное лицо установить не удалось, 27 июня 2008 г. Ошмянской таможней в отношении неустановленного лица вынесено постановление о прекращении дела об административном правонарушении, а материалы направлены в суд для принятия решения об обращении предмета административного правонарушения — автомобиля в собственность государства. Ошмянской таможне 12 июня 2008 г., а суду Ошмянского района на день рассмотрения стало известно о том, что указанный автомобиль похищен в Германии и находится в розыске по линии Интерпола.
В соответствии с ч. 3 ст. 11.10 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) при рассмотрении материалов, имеющих отношение к административному правонарушению и направленных в суд в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 10.27 ПИКоАП, суд в случае, если лицо, совершившее административное правонарушение, не установлено, выносит постановление об обращении в доход государства имущества, являющегося предметом административного правонарушения, предметов, которые непосредственно связаны с административным правонарушением, если они не подлежат возврату потерпевшему или иному лицу.
Следовательно, суд Ошмянского района, обладая указанной информацией об автомобиле, был вправе вынести постановление об обращении в собственность государства автомобиля только в случае, если он не подлежал возврату потерпевшему или иному лицу. Суд имел возможность отсрочить принятие решения в отношении транспортного средства до получения всех необходимых документов о наличии законного владельца автомобиля.
На основании изложенного был поставлен вопрос об отмене постановления судьи суда Ошмянского района от 02.07.2008. в отношении неустановленного лица о конфискации легкового автомобиля BMW X5 и направлении материалов на новое рассмотрение.
В судебной практике встречались случаи, когда в другие органы государственной власти, в том числе в Конституционный Суд Республики Беларусь, также поступали обращения физических и юридических лиц, связанные с конфискацией судами транспортных средств, которые являлись орудием совершения правонарушения, но не принадлежали лицам, их совершившим. Правовая обоснованность таких решений вызывала возражения у органов прокуратуры и в определенной степени порождала недоверие инвесторов к действующему законодательству [5, с. 83].
Применительно к ч. 1 ст. 6.10 КоАП конфискация состоит в принудительном безвозмездном обращении в собственность государства дохода, полученного в результате противоправной деятельности, а также предмета административного правонарушения, орудий и средств совершения административного правонарушения, находящихся в собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) лица, совершившего административное правонарушение. В случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП, конфискации подлежат также предмет административного правонарушения, орудия и средства совершения административного правонарушения независимо от того, в чьей собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) они находятся.
Полагаем, что при конфискации предмета правонарушения (орудия совершения правонарушения) нужно учитывать, является ли данный предмет собственностью правонарушителя. Если нет, то конфискация применяться не должна, поскольку в результате наложения административного взыскания причиняется ущерб непосредственно собственнику, а не правонарушителю, чего не должно быть. Это противоречит положению, закрепленному в ч. 3 ст. 44 Конституции Республики Беларусь, согласно которому собственность, приобретенная законным способом, защищается государством.
Интерес представляет обзор практики судебных решений, проведенный С.Ч.Белявским. Автор приводит пример, где судом рассматривалось два дела об административных правонарушениях по ст. 12.35 и ч. 4 ст. 12.17 КоАП. Исходя из материалов дела, суд пришел к выводу о применении наряду с административным штрафом конфискации товара, поскольку возврат изъятого товара, легальность происхождения которого не установлена, может повлечь повторное его вовлечение в незаконный товарооборот [6]. В данном случае применение конфискации было необходимо, чтобы не допустить совершения нового правонарушения.
С учетом вышеизложенного, по нашему мнению, целесообразно было бы вернуться к существовавшей ранее системе мер административных взысканий с некоторыми уточнениями: исключить из перечня мер исправительные работы, которые ни за одно административное правонарушение в Особенной части КоАП не предусматриваются. Административный арест, несмотря на то что уменьшилось количество случаев его применения за отдельные правонарушения, оставить самым строгим.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
1. Для того чтобы административное взыскание более эффективно и направленно достигало своей цели, считаем необходимым проработать возможность включения в КоАП нормы, аналогичной подп. 9.1 п. 9 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь», о принятии судами, другими государственными органами и иными государственными организациями, должностными лицами решений в пользу субъектов предпринимательской деятельности и граждан в случае неясности или нечеткости предписаний актов законодательства.
2. Полагаем целесообразным осуществить системное рассмотрение предложений об установлении (изменении) административной ответственности исходя из принципов соответствия предлагаемого характеру правонарушения и степени причиненного вреда, сравнения с уже установленной ответственностью за аналогичные правонарушения (с приглашением представителей государственных органов, инициирующих изменения, для аргументированного обоснования исходя из целей и последствий предлагаемых ответственности и иного регулирования).
3. Исходя прежде всего из предупредительной функции административной ответственности как формы обеспечения исполнения государственного порядка, считаем необходимым рассматривать возможность более широкого применения предупреждения как меры административного взыскания.
4. Порядок наложения административного взыскания урегулирован на законодательном уровне с учетом смягчающих или отягчающих обстоятельств, а также совершения лицом нескольких правонарушений. Однако отдельные механизмы наложения административного взыскания требуют совершенствования. Так, при конфискации предмета правонарушения (орудия совершения правонарушения) нужно учитывать, является ли данный предмет собственностью правонарушителя. Если нет, то конфискация применяться не должна, поскольку в результате наложения административного взыскания причиняется ущерб непосредственно собственнику, а не правонарушителю, что, на наш взгляд, неприемлемо. Это противоречит положению, закрепленному в ч. 3 ст. 44 Конституции Республики Беларусь, согласно которому собственность, приобретенная законным способом, защищается государством.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Денисевич, А.В. Об основных предпосылках создания новой концепции формирования административного законодательства [Электронный ресурс] / А.В.Денисевич // ИБ «КонсультантПлюс. Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск» / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2016.
2. Чуприс, О.И. Теория меры административного взыскания и ее нормативно-правовая реализация / О.И.Чуприс, Л.И.Гасан. — Минск: БГУ, 2014. — 99 с.
3. Министерство внутренних дел Республики Беларусь. Общая статистика за 2015 г. — Режим доступа: http://mvd.gov.by/main.aspx?guid=256493.
4. Протест Генеральной прокуратуры Республики Беларусь Председателю Верховного Суда Республики Беларусь на постановление судьи суда Ошмянского района от 02.07.2008 // Архив Генеральной прокуратуры Республики Беларусь. — 2008.
5. Василевич, С.Г. Теория и практика административных взысканий материального характера по законодательству Республики Беларусь: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / С.Г.Василевич; Белорус. гос. ун-т. — Минск, 2010. — 145 с.
6. Белявский, С.Ч. Двойная конфискация невозможна [Электронный ресурс] / С.Ч.Белявский // ИБ «КонсультантПлюс. Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск» / ООО «Юрспектр». — Минск, 2016.