Среди обширного перечня проблем, связанных с осуществлением защиты субъекта хозяйствования в административном процессе, выделим наиболее актуальные.
Нередко под административным процессом понимают порядок деятельности, установленный ПИКоАП. Однако указанная деятельность слагается из действий (решений) уполномоченных органов и должностных лиц — участников административного процесса, защищающих свои или представляемые права и интересы, и иных участников, совершаемых (принимаемых) с момента его начала и до момента принятия решения по делу об административном правонарушении, включая процедуры, связанные с обжалованием и опротестованием решения.
Административный процесс — это деятельность, регламентированная нормами только Процессуальной части ПИКоАП. Деятельность по исполнению административных взысканий в это понятие не входит, она регламентируется Исполнительной частью ПИКоАП.
Защищая свои интересы, субъект хозяйствования должен обратить внимание на то, когда именно против него начат административный процесс.
Данное обстоятельство имеет большое значение при определении срока:
- подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению (ст. 10.1 ПИКоАП);
- в течение которого на лицо может быть наложено административное взыскание (ст. 7.6 КоАП).
Согласно ст. 9.5 ПИКоАП административный процесс считается начатым с момента:
- составления протокола об административном правонарушении;
- составления протокола о процессуальном действии;
- вынесения постановления о мерах обеспечения административного процесса;
- вынесения постановления о наложении административного взыскания в случаях, когда в силу частей 1 — 3-1 ст. 10.3 ПИКоАП протокол об административном правонарушении не составляется.
Нередко одни и те же лица, уполномоченные на проведение проверок финансово-хозяйственной деятельности, осуществление вне рамок этих проверок мероприятий (например, отбор проб и проведение измерений), наделены правом составления (вынесения) указанных процессуальных документов.
ПРИМЕР
Постановление об аресте и изъятии имущества должностное лицо инспекции МНС вынесло 12 января 2012 г., а протокол об административном правонарушении составлен 22 июня 2011 г.
Дело об административном правонарушении направлено в суд, который 4 июля 2012 г. вернул его на основании ст. 11.3 ПИКоАП для устранения недостатков. Дело об административном правонарушении вновь направлено в суд 11 июля 2012 г.
Постановлением судьи от 16 июля 2012 г. дело прекращено в соответствии с п. 3 части 1 ст. 9.6 ПИКоАП в связи с истечением сроков наложения административного взыскания.
Установленный п. 4 части 1 ст. 7.6 КоАП шестимесячный срок со дня обнаружения административного правонарушения истек 12 июля 2012 г. (административный процесс начался 12 января 2012 г., а не 22 июня 2012 г.).
В силу п. 75 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510, контролирующий (надзорный) орган в случае обнаружения признаков административного правонарушения, ведение административного процесса по которому входит в компетенцию других органов (организаций), обязан письменно сообщить им об административном правонарушении в порядке, предусмотренном ст. 9.3 ПИКоАП.
В рассматриваемой ситуации днем обнаружения административного правонарушения считается день вручения (направления) акта проверки проверяемому субъекту (его представителю) под роспись в соответствии с п. 69 названного Положения. Днем начала административного процесса будет день составления протокола об административном правонарушении или иной день, указанный в ст. 9.5 ПИКоАП. При этом направление сообщения о выявленном административном правонарушении до дня вручения (направления) акта проверки проверяемому субъекту является незаконным. Уполномоченный орган, получивший сообщение без выписок из акта проверки, обязан вернуть его без исполнения. Если же сообщение и приложенные к нему материалы будут использованы для составления протокола об административном правонарушении, то начало административного процесса надлежит признать незаконным. В силу же предписаний части 4 ст. 6.14 ПИКоАП сообщение и приложенные к нему материалы следует признать недопустимыми доказательствами.
Исходя из части 1 ст. 7.2 ПИКоАП незаконное решение о начале административного процесса можно обжаловать вышестоящему должностному лицу, в вышестоящий государственный орган, прокурору или в суд.
Возможны ситуации, когда проверяемое лицо представило возражения по акту проверки, в том числе в части констатации в акте проверки факта обнаружения признаков административного правонарушения, а проверяющий орган, не рассмотрев их, направил уполномоченному органу сообщение о выявленном административном правонарушении. В этом случае действия проверяющего не противоречат предписаниям п. 59 и 75 вышеупомянутого Положения. Законный повод к началу административного процесса имеется. Однако административный процесс может начаться только при наличии оснований. Согласно части 2 ст. 9.1 ПИКоАП основанием для начала административного процесса являются достаточные данные, указывающие на признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей Особенной части КоАП, если при этом отсутствуют обстоятельства, исключающие административный процесс.
Поэтому орган, уполномоченный начать административный процесс, получив сообщение о правонарушении с приложенными к нему выписками из акта проверки, обязан выяснить, имелись ли возражения по нему и каков результат их рассмотрения. Лишь исследовав указанные вопросы, уполномоченный орган в состоянии определить, есть ли у него основания для начала административного процесса.
Лицо, которое обвиняется в совершении административного правонарушения, вправе обратиться к уполномоченному органу с ходатайством о принятии решения по вышеупомянутому сообщению только после разрешения заявленных им возражений по акту проверки, а также ходатайствовать о приобщении к этому сообщению возражений по акту проверки. При несогласии с решением по такому ходатайству его можно обжаловать в вышестоящий государственный орган, прокурору или в суд в порядке ст. 7.2 ПИКоАП.
Если проверяющий уполномочен самостоятельно начать административный процесс по факту административного правонарушения, то сделать это он может только после разрешения возражений по акту проверки. Иное решение может быть признано незаконным и служить основанием для его обжалования.
Один из поводов к началу административного процесса — непосредственное обнаружение признаков административного правонарушения судом, органом, ведущим административный процесс (п. 3 части 1 ст. 9.1 ПИКоАП). Характеристика этого повода в ПИКоАП отсутствует. Полагаем, непосредственным обнаружением признаков административного правонарушения следует признать выявление в порядке, предусмотренном законодательством (например, при проведении проверки), признаков административного правонарушения, дело о котором как подведомственно, так и неподведомственно органу, уполномоченному на ведение административного процесса.
В силу ст. 2.9 ПИКоАП обнаружение административного правонарушения, выявление лиц, его совершивших, для привлечения к административной ответственности, — обязанность, которую государственный орган, должностные лица выполняют в пределах своей компетенции.
Признаками административного правонарушения признаются указанные в КоАП и иных нормах законодательства признаки, характеризующие совершенное деяние как административное правонарушение соответствующего вида.
Должностные лица, уполномоченные на составление протоколов об административных правонарушениях, готовят дело об административном правонарушении к рассмотрению, однако рассматривают его в соответствии с подведомственностью, определенной ст. 3.1 — 3.27 ПИКоАП, иные должностные лица или государственные органы. Лишь в случае, когда должностное лицо, уполномоченное на составление протокола, установит основания для прекращения дела, оно обязано вынести постановление о его прекращении самостоятельно, не передавая должностному лицу или органу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении (п. 2 части первой 10.26, ст. 10.27 ПИКоАП).
Правда, нередко эта обязанность игнорируется. Вместо вынесения постановления о прекращении дела об административном правонарушении составляется протокол об административном правонарушении, и решение вопроса по существу передается должностному лицу или суду, уполномоченным рассматривать такое дело.
Для отстаивания своих интересов в стадии окончания подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению можно рекомендовать субъектам хозяйствования обращаться с ходатайством на имя должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, о прекращении дела. Если это ходатайство отклонено, а в дальнейшем по основаниям, указанным в нем, дело будет прекращено, то появятся основания для возмещения затрат на осуществление своей защиты в стадии рассмотрения дела. Документально подтвержденные, эти затраты (например, оплата услуг юриста, участвовавшего в качестве представителя при рассмотрении дела) находятся в причинной связи с невыполнением должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, обязанности прекратить дело и по решению суда могут быть взысканы за счет республиканского или местного бюджета в порядке, предусмотренном ст. 938 ГК.
В практике немало случаев, когда суды прекращают дело об административном правонарушении за недоказанностью виновности в нем юридического лица или индивидуального предпринимателя (часть 2 ст. 9.6 ПИКоАП), при том что в действительности дело подлежало прекращению ввиду отсутствия состава административного правонарушения.
ПРИМЕР
Хозяйственный суд прекратил дело об административном правонарушении, выразившемся, по мнению налогового органа, в реализации сигарет без регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (часть 1 ст. 12.7 КоАП (в настоящее время ч. 1-1 ст. 12.7 КоАП)). Основанием для прекращения дела стала недоказанность вины <1>. В действительности единичный факт реализации сигарет не является предпринимательской деятельностью (часть вторая п. 1 ст. 1 ГК). Следовательно, лицо не совершало административного правонарушения в виде предпринимательской деятельности, осуществлявшейся без государственной регистрации, в его действиях отсутствует состав указанного административного правонарушения.
<1> Александров, Д.П. Административный практикум (по состоянию на 4 марта 2010 г.) / Д.П.Александров.
Как недоказанность виновности юридического лица или индивидуального предпринимателя в совершении административного правонарушения, так и отсутствие состава административного правонарушения относятся к числу реабилитирующих оснований. Это означает, что в обоих случаях прекращение дела об административном правонарушении полностью обеляет субъекта хозяйствования, ибо не установлено совершение административного правонарушения. Поэтому никто не вправе ссылаться на то, что лицо привлекали к административной ответственности, т.к. привлечением к административной ответственности является наложение на лицо административного взыскания по вступившему в законную силу постановлению суда либо органа, ведущего административный процесс.
Недоказанность виновности юридического лица или индивидуального предпринимателя имеет место тогда, когда суд или орган, ведущий административный процесс, при рассмотрении дела не располагали достоверными доказательствами, которые позволили бы прийти к выводу о виновности субъекта хозяйствования во вмененном ему административном правонарушении. Сомнения, возникшие вследствие этого, не могут быть устранены ввиду недостаточности доказательного материала, представленного готовившим дело к рассмотрению органом, ведущим административный процесс, и если недостаточность этого доказательного материала не удалось восполнить при рассмотрении дела об административном правонарушении.
ПРИМЕР
Хозяйственный суд признал недоказанным виновность юридического лица в нарушении установленных законодательством требований к порядку документального оформления принятия имущества на хранение и прекратил в этой части дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 ст. 12.17 КоАП. Основанием для такого решения послужили представленные юридическим лицом документы, подтверждавшие легальность хранения имущества. Должностное лицо, готовившее дело к рассмотрению, их не проверило, как и не устранило противоречий, имевшихся в собранных доказательствах, хотя в силу части 2 ст. 2.7 ПИКоАП обязанность доказывать виновность лица, в отношении которого ведется административный процесс, возлагается на должностное лицо органа, ведущего административный процесс. Лицо, в отношении которого ведется административный процесс, доказывать свою невиновность не обязано <2>.
<2> Александров, Д.П. Административный практикум (по состоянию на 4 марта 2010 г.) / Д.П.Александров.