С 6 июля 2010 г. действует Таможенный кодекс Таможенного союза (далее — ТмК ТС), в соответствии с которым в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации таможенное регулирование осуществляется по единым правилам, определенным таможенным законодательством Таможенного союза.
В соответствии с пунктом 3 статьи 7 ТмК ТС таможенные органы государств — членов Таможенного союза ведут административный процесс (осуществляют производство) по делам об административных правонарушениях и привлекают лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством государств — членов Таможенного союза.
Для преодоления различий в национальных правовых системах в области юридической ответственности 5 июля 2010 г. государствами — членами Таможенного союза было подписано два международных документа (Решение Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 05.07.2010 N 50), а именно Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза и государств — членов Таможенного союза (подписан в г. Астане 05.07.2010) (далее — Договор) и Соглашение о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств — членов Таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях (заключено в г. Астане 05.07.2010) (далее — Соглашение). Договор и Соглашение ратифицированы Республикой Беларусь Законами от 08.05.2011 N 248-З и от 08.05.2011 N 249-З соответственно.
Одним из основополагающих принципов, предусмотренных Договором, является принцип ведения административного процесса (осуществления производства) по делам об административных правонарушениях по месту их выявления, а не по месту совершения, что позволяет таможенным органам государства — члена Таможенного союза своевременно привлекать лиц к административной ответственности на основании своего национального законодательства даже в том случае, если правонарушение совершено на территории другого государства — члена Таможенного союза.
Статьей 4 Договора установлено, что лицо, совершившее административное правонарушение на таможенной территории Таможенного союза, подлежит привлечению к административной ответственности по законодательству той Стороны, на территории которой выявлено административное правонарушение. Исключение составляет часть 2 статьи 4 Договора, в соответствии с которой в случае недоставки товаров и документов на них в место доставки, установленное таможенным органом отправления, лицо подлежит привлечению к административной ответственности по законодательству той Стороны, таможенными органами которой товары выпущены в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита.
Однако для применения данного порядка потребовалось приведение в соответствие и национального законодательства об административных правонарушениях в части действия его в пространстве. Так, частью 2 статьи 1.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП Российской Федерации) предусмотрено, что лицо, совершившее административное правонарушение за пределами Российской Федерации, подлежит административной ответственности в соответствии с КоАП Российской Федерации в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации. Наличие указанной нормы с учетом положений Договора позволяет таможенным органам Российской Федерации, например, при завершении таможенной процедуры таможенного транзита привлекать перевозчика к административной ответственности за повреждение средств идентификации, в том числе в тех случаях, когда повреждение произошло на территории Республики Казахстан либо Республики Беларусь.
В отличие от российского законодательства в законодательстве Республики Казахстан ответственность в случаях совершения правонарушения за пределами государства не предусмотрена. При указанных обстоятельствах таможенные органы Республики Казахстан не смогут привлечь участников внешнеэкономической деятельности к административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза, совершенные на территории Российской Федерации или Республики Беларусь.
В Республике Беларусь оговорены конкретные условия, при которых за правонарушения, совершенные вне пределов страны, наступает ответственность в соответствии с национальным законодательством, а именно: если субъектами административной ответственности являются граждане Республики Беларусь или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь, и если совершенные ими деяния наказуемы в государстве, на территории которого они были совершены, и если эти лица не были там привлечены к ответственности. В указанных случаях административное взыскание налагается на лицо в пределах санкции соответствующей статьи, но не должно превышать верхний предел санкции, предусмотренной законом государства, на территории которого совершено правонарушение.
Вместе с тем нормами национального законодательства Республики Беларусь (статья 33 Закона Республики Беларусь от 23.07.2008 N 421-З «О международных договорах Республики Беларусь», статья 20 Закона Республики Беларусь от 10.01.2001 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», часть 3 статьи 1.1 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП)) предусмотрено непосредственное применение норм права, содержащихся в международных договорах Республики Беларусь, ввиду чего при принятии решения о начале административного процесса (осуществления производства) по делам об административных правонарушениях таможенные органы Республики Беларусь руководствуются положениями, изложенными в статье 4 Договора.
Другим основополагающим критерием, исходя из которого применяются нормы административного законодательства, является его действие во времени. Общим принципом для государств — членов Таможенного союза является применение к лицу, совершившему противоправное деяние, закона, действовавшего во время его совершения. Также нормами кодексов об административных правонарушениях трех стран предусмотрено, что закон, смягчающий или отменяющий ответственность за административные правонарушения (в КоАП Российской Федерации и Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП Республики Беларусь), в том числе иным образом улучшающий положение лица, имеет обратную силу, то есть распространяется на лицо, которое совершило правонарушение до вступления соответствующего закона в силу.
В качестве субъектов административной ответственности в государствах — членах Таможенного союза выступают физические лица (в том числе должностные лица, индивидуальные предприниматели) и юридические лица.
Во всех кодексах об административных правонарушениях предусмотрена дифференциация наказания в зависимости от категории субъекта ответственности: физическое лицо, должностное лицо, индивидуальный предприниматель, юридическое лицо. При этом в отличие от КоАП Республики Казахстан и КоАП Республики Беларусь, в которых индивидуальные предприниматели по некоторым составам административных правонарушений в области таможенного дела выделены в качестве самостоятельного субъекта, в КоАП Российской Федерации установлено, что индивидуальные предприниматели несут административную ответственность как юридические лица, то есть к ним применяются те же санкции, которые предусмотрены для юридических лиц.
Кроме того, нормами КоАП Республики Казахстан предусмотрена дифференциация наказания юридических лиц в зависимости от отнесения их к субъектам малого или среднего предпринимательства, крупного предпринимательства.
Также в Республике Беларусь, например, возможно выносить постановление о прекращении дела об административном правонарушении в связи с неустановлением виновного лица и направлении материалов дела в суд для принятия решения об обращении (отказе в обращении) в доход государства имущества, вещей, предметов. В Российской Федерации и в Республике Казахстан к ответственности привлекается юридическое лицо, должностное лицо или гражданин.
Отличительной особенностью КоАП Республики Беларусь является наличие институтов соучастия, когда к ответственности наряду с исполнителем привлекаются организатор и пособник правонарушения, а также покушения на совершение административного правонарушения в случаях, прямо предусмотренных КоАП Республики Беларусь.
За нарушения законодательства об административных правонарушениях, ведение административного процесса (осуществление производства) по делам об административных правонарушениях по которым отнесено к компетенции таможенных органов, в государствах — членах Таможенного союза применяются такие основные виды административного наказания (взыскания), как предупреждение, штраф и конфискация. При этом предупреждение и штраф могут налагаться непосредственно таможенными органами. Решение о конфискации принимается только судами.
Административным законодательством каждого государства за отдельные административные правонарушения (как в области таможенного дела, так и в других областях), отнесенные к компетенции таможенных органов, предусмотрены также иные виды административного наказания (взыскания). В Республике Казахстан это исключение из соответствующего реестра лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела (по решению таможенного органа), приостановление деятельности лицензии на определенный вид деятельности, лишение права управления транспортным средством на срок один год (только по решению суда). В Российской Федерации — дисквалификация и административное приостановление деятельности (только по решению суда). В Республике Беларусь — лишение права заниматься определенной деятельностью, административный арест, взыскание стоимости (принудительное изъятие и обращение в собственность государства денежной суммы, составляющей стоимость предмета административного правонарушения, орудий и средств совершения административного правонарушения), которые применяются только по решению суда.
Административным законодательством государств — членов Таможенного союза предусмотрен общий принцип, согласно которому наложение административного наказания (взыскания) не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой оно было назначено.
При назначении административного наказания (взыскания) в государствах — членах Таможенного союза в обязательном порядке учитываются отягчающие и смягчающие обстоятельства, которые в целом не отличаются друг от друга, за некоторыми исключениями (например, в качестве смягчающего обстоятельства в Республике Беларусь признается совершение административного правонарушения лицом, достигшим семидесяти лет).
Срок, по истечении которого лицо считается не подвергавшимся административному наказанию (взысканию), является одинаковым в трех государствах и составляет один год со дня окончания исполнения соответствующего решения.
Сроки давности привлечения к административной ответственности за нарушение таможенных правил в государствах — членах Таможенного союза являются различными. Так, в Республике Казахстан они составляют два месяца со дня совершения административного правонарушения (при длящемся правонарушении — дня обнаружения административного правонарушения), в Российской Федерации — 2 года со дня совершения административного правонарушения (при длящемся правонарушении — дня обнаружения административного правонарушения), в Республике Беларусь — 3 года со дня совершения административного правонарушения и 6 месяцев со дня его обнаружения.
При этом в Республике Казахстан в отличие от Российской Федерации и Республики Беларусь законодательно закреплена норма о возможности приостановления течения срока давности привлечения к административной ответственности. Указанные сроки приостанавливаются с момента направления дела в судебные инстанции или должностному лицу государственного органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях. Исчисление сроков возобновляется в случаях возвращения дела органу, уполномоченному осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, для устранения недостатков.
Анализ составов правонарушений в области таможенного дела трех государств показал, что КоАП Российской Федерации и КоАП Республики Казахстан приведены в соответствие с таможенным законодательством Таможенного союза.
Законом Республики Беларусь от 12.07.2013 N 64-З «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях» (далее — Закон N 64-З) глава 14 «Административные правонарушения против порядка таможенного регулирования (административные таможенные правонарушения)» КоАП Республики Беларусь приведена в соответствие с понятийным аппаратом, используемым в таможенном законодательстве Таможенного союза (применялись термины «таможенная граница Республики Беларусь», «таможенная территория Республики Беларусь», «таможенное оформление», «таможенный режим»).
Законом N 64-З также предусматривается декриминализация отдельных видов деяний, ответственность за совершение которых установлена КоАП Республики Беларусь (например, неуведомление о прибытии товаров на таможенную территорию Республики Беларусь, непредставление к таможенному оформлению транспортных средств международной перевозки, несоблюдение порядка ввоза в Республику Беларусь товаров, запрещенных или ограниченных к перемещению через таможенную границу, и т.д.); введение альтернативы применения конфискации транспортных средств с тайниками независимо от стоимости товаров, перемещаемых в тайниках; расширение применения такого вида административного взыскания, как предупреждение (с 4 до 8 статей); по отдельным статьям КоАП Республики Беларусь размеры административного взыскания в виде штрафа изменены в сторону уменьшения.
Большая часть составов правонарушений в области таможенного дела, предусмотренных национальными законодательствами государств — членов Таможенного союза, охватывает деяния, которые связаны с несоблюдением установленного нормами ТмК ТС порядка таможенного регулирования. Так, административным законодательством государств — членов Таможенного союза противоправными признаются, например, деяния, связанные с нарушением установленного порядка перемещения товаров через таможенную границу Таможенного союза; сокрытием товаров от таможенного контроля; сообщением недостоверных сведений о товарах (представлением недействительных документов) при перемещении товаров через таможенную границу Таможенного союза; недекларированием либо недостоверным декларированием; нарушением требований, предъявляемых к зонам таможенного контроля; недоставкой товаров в определенное таможенным органом место доставки при перемещении товаров в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита.
Характерным примером являются составы правонарушений, связанные с недекларированием и недостоверным декларированием товаров. Если в Республике Беларусь и Республике Казахстан эти два деяния образуют один состав, за который установлен фиксированный штраф, то в Российской Федерации они являются самостоятельными и за каждое из них установлено отдельное наказание: за недекларирование — административный штраф, кратный стоимости товаров, являющихся предметом административного правонарушения, за недостоверное декларирование — административный штраф, кратный сумме неуплаченных таможенных пошлин, налогов.
Некоторые деяния, ответственность за которые предусмотрена законодательством одного из государств — членов Таможенного союза, не признаются противоправными в соответствии с законодательством другого государства — члена Таможенного союза. В Российской Федерации, например, административная ответственность предусмотрена за незавершение в установленные сроки таможенной процедуры, в Республике Беларусь — покидание пункта ввоза или вывоза до начала либо завершения в отношении товаров, подлежащих таможенному декларированию, таможенных операций, в Республике Казахстан — неостановка транспортного средства, следующего через таможенную границу Таможенного союза; нарушение порядка перемещения товаров в международных почтовых отправлениях; неисполнение банком, страховой организацией, поручителем требования об уплате таможенных платежей.
В отличие от Республики Казахстан в Российской Федерации и Республике Беларусь противоправным признается деяние, выразившееся в использовании временно ввезенных транспортных средств международной перевозки во внутренних перевозках по таможенной территории Таможенного союза.
В соответствии с национальным законодательством Республики Казахстан противоправным признается деяние, выразившееся в неуведомлении таможенного органа о прибытии товаров на таможенную территорию данного государства. В Российской Федерации, а также в Республике Беларусь (в связи с принятием Закона N 64-З) за указанное деяние административная ответственность не предусмотрена.
Также за недекларирование физическим лицом иностранной валюты в Республике Беларусь кроме основного административного взыскания в виде штрафа предусмотрено и дополнительное — конфискация валюты. В Российской Федерации с 30.06.2013 за то же деяние санкция статьи кроме административного штрафа, выраженного в величине, кратной незадекларированной сумме наличных денежных средств и (или) стоимости денежных инструментов, дополнена административным наказанием в виде конфискации предмета административного правонарушения.
Отличаются и санкции за те правонарушения, ответственность за которые предусмотрена во всех государствах — членах Таможенного союза (например, нарушение требований, предъявляемых к зонам таможенного контроля; недоставка товаров в определенное таможенным органом место доставки при перемещении товаров в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита; изменение, удаление, уничтожение, замена, повреждение или утрата средств идентификации). Так, в Российской Федерации за каждое из правонарушений штраф налагается исходя из субъекта правонарушения, в то время как в Республике Казахстан и Республике Беларусь дифференциация штрафа в зависимости от субъекта правонарушения в ряде случаев отсутствует. Кроме того, за все приведенные составы правонарушений в Российской Федерации размеры штрафных санкций, налагаемых на юридических лиц, превышают размеры штрафов, применяемых в Республике Казахстан и Республике Беларусь.
В целях всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств дела об административном правонарушении таможенные органы Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации наделены рядом таких процессуальных полномочий, как: применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, опрос участников административного процесса, взятие проб и образцов, назначение экспертиз, истребование сведений и так далее.
В соответствии с КоАП Российской Федерации в случаях, когда проведение процессуальных действий связано со значительными временными затратами, по отдельным составам административного правонарушения проводится административное расследование. Максимальный срок административного расследования для таможенных органов Российской Федерации составляет шесть месяцев. После завершения административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
В Республике Беларусь действует похожий механизм, который предусматривает возможность осуществления процессуальных мероприятий до составления протокола об административном правонарушении и направления его на рассмотрение, то есть осуществляется подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению, общий срок которой составляет по делам об административных таможенных правонарушениях два месяца со дня начала административного процесса. При этом сама подготовка к рассмотрению может быть приостановлена на неопределенный срок, если по делу назначена и проводится экспертиза либо запрошена информация из иностранного государства. По окончании подготовки составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
В КоАП Республики Казахстан стадии, схожие с административным расследованием, не предусмотрены, а в случаях, когда требуется проведение экспертиз, протокол об административном правонарушении составляется в течение суток с момента получения заключения эксперта.
Законодательством государств — членов Таможенного союза предусмотрен упрощенный порядок привлечения виновных лиц к административной ответственности, то есть без составления протокола об административном правонарушении. При этом в отличие от Российской Федерации в Республике Беларусь и Республике Казахстан применение упрощенного порядка возможно только при уплате штрафа по месту ведения административного процесса.
Кодексами трех стран установлены обстоятельства, при наличии которых производство по делу (административный процесс) подлежит прекращению. Перечень их в целом одинаковый. Вместе с тем в Республике Беларусь обстоятельством, исключающим административный процесс, является прекращение деятельности индивидуального предпринимателя либо признание его экономически несостоятельным (банкротом).
В отличие от законодательства Российской Федерации в национальных законодательствах Республики Казахстан и Республики Беларусь предусмотрена возможность освобождения в некоторых случаях лица от административной ответственности при условии устранения нарушений и (или) возмещения причиненного государству или иным лицам вреда. При этом указанные действия являются в соответствии с КоАП двух стран также смягчающими обстоятельствами. В Российской Федерации добровольное возмещение виновным лицом причиненного ущерба или добровольное устранение причиненного вреда рассматривается только в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность.
Административным законодательством государств — членов Таможенного союза обозначен круг участников производства по делу об административном правонарушении (административном процессе), к числу которых относятся: лицо, в отношении которого ведется административное производство (административный процесс), потерпевший, представитель (законный) юридического лица, защитник, эксперт, специалист, переводчик. Различия в правах и обязанностях участников производства по делу об административном правонарушении являются незначительными. Например, в отличие от КоАП Российской Федерации и КоАП Республики Беларусь в КоАП Республики Казахстан установлены случаи обязательного участия защитника при производстве по делу в случае незнания лицом, привлекаемым к административной ответственности, языка, на котором ведется производство.
Таможенные органы государств — членов Таможенного союза в целях пресечения административных правонарушений, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного разрешения дела и исполнения принятого по делу об административном правонарушении постановления вправе применять такие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как административное задержание, личный досмотр (обыск), изъятие вещей и документов, привод. В Российской Федерации таможенными органами могут быть также применены: временный запрет деятельности, задержание и арест судна, доставленного в порт Российской Федерации, залог за арестованное судно. В Республике Беларусь предусмотрена мера обеспечения в виде наложения ареста на имущество, не являющееся предметом правонарушения, с целью обеспечения исполнения постановления о наложении административного взыскания в виде штрафа.
При этом КоАП Республики Казахстан и ПИКоАП предусмотрен порядок обжалования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
После составления протокола об административном правонарушении по общему правилу, предусмотренному законодательством государств — членов Таможенного союза, он направляется для рассмотрения в суд, орган (должностному лицу), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях.
Нормами законодательства государств — членов Таможенного союза установлен одинаковый (пятнадцатидневный) срок рассмотрения дела об административном правонарушении со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела. При этом если в Республике Казахстан и Республике Беларусь данный срок касается всех категорий субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, то в Российской Федерации судом дело подлежит рассмотрению в двухмесячный срок со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела.
В Республике Беларусь и Республике Казахстан предусмотрена возможность соединения в одном административном процессе дел об административных правонарушениях в установленных законодательством случаях (когда несколько административных правонарушений совершены одним лицом, если они подведомственны одному и тому же суду, органу, ведущему административный процесс).
По окончании рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление о назначении (наложении) административного наказания (взыскания) либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении, которое может быть обжаловано и опротестовано в установленном порядке.
В соответствии с административным законодательством трех стран постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу по истечении десяти дней (суток) со дня вручения (объявления) или получения копии постановления.
Таким образом, анализ административного законодательства государств — членов Таможенного союза в целом показал наличие в трех странах общих принципов и подходов, применяемых таможенными органами при привлечении лиц к административной ответственности. Вместе с тем существует ряд особенностей, присущих национальному законодательству той или иной страны, а также несоответствий, препятствующих единообразному применению норм таможенного законодательства Таможенного союза при привлечении лиц к административной ответственности.
Необходимо отметить, что решение возникающих проблем применения законодательства Таможенного союза возможно путем разработки и введения в странах — участниках Таможенного союза унифицированных модельных составов административных таможенных правонарушений. Вместе с тем данный вопрос требует дополнительной проработки и анализа на предмет защиты и охраны прежде всего национальных интересов Республики Беларусь, не противоречащих общим подходам, применяемым в Таможенном союзе.