В качестве основных потенциальных либо реально существующих угроз национальной безопасности выделяются коррупционные проявления. Коррупция – это проблема не только государства. Социальный характер этого явления требует активного участия в ее решении отдельных общественных институтов и общества в целом. Ее уровень во многом зависит не только от нечистых на руку государственных служащих, часто называемых чиновниками, но и от рядовых граждан, которые ради личных интересов готовы “подмазать” неповоротливые колесики того или иного бюрократического механизма. Коррупция вносит дезорганизацию в работу системы государственного аппарата. Государственный служащий, использующий свое должностное положение для личного обогащения или в групповых интересах, дискредитирует авторитет власти перед личностью, обществом и государством.
На уровне закона под коррупцией понимается “умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей, в целях противоправного получения имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей” [1, ст. 1]. В таком представлении понятие “коррупция” имеет ограничительное толкование. Здесь акцент сделан преимущественно на преступную деятельность должностных лиц. В действительности это явление многогранное, охватывающее собой различные негативные проявления, связанные с деятельностью иных лиц, не занимающих должностное положение.
В словаре по криминологии под коррупцией понимается негативное социально-политическое явление, представляющее совокупность аморальных действий, дисциплинарных проступков, гражданско-правовых, административных правонарушений, преступлений, включающих в себя нравственно-правовое разложение и использование в противоправных корыстных целях государственных служащих (и других должностных лиц) путем стимулирующего побуждения их к противоправным деяниям, а также сами такие деяния, совершенные коррумпированными лицами [2, с. 51].
В приведенных определениях понятия “коррупция” обязательным элементом является должностное лицо (либо лицо, приравненное к нему), уполномоченное на выполнение государственных функций. Однако это не означает, что коррупция связана с деятельностью только должностных лиц органов государственной власти, государственных предприятий, учреждений и организаций. К должностным лицам закон относит и тех, кто постоянно или временно либо по специальному полномочию занимают в учреждениях, организациях или на предприятиях, независимо от форм собственности, должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо лиц, уполномоченных в установленном порядке на совершение юридически значимых действий. Перечень должностей, предполагающих осуществление таких функций, законодательно не закреплен, и при необходимости органы правосудия анализируют характер выполняемых лицом обязанностей в каждом конкретном случае.
До сих пор спорным является вопрос о признании или непризнании должностными лицами врачей и педагогов. Безусловно, основная функция врача – оказание медицинской помощи [3, ст. 1], а педагогов – обучение и воспитание [4, ст. 1]. На первый взгляд, они никоим образом не связаны с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, а также не связаны с совершением юридически значимых действий. Тем не менее среди работников лечебных и образовательных учреждений есть те, кто в силу исполнения своих основных служебных обязанностей все-таки подпадает под определение должностного лица. Например, в системе учреждений здравоохранения это касается заведующего лечебным учреждением или его отделением, а также врачей, обладающих правом выдавать больничные листки или инспектировать санитарное состояние объектов производственного назначения. В системе учреждений образования к должностным лицам относятся ректор университета (института), декан факультета, директор гимназии (школы) и др. К должностным лицам приравнены преподаватели, принимающие курсовые зачеты либо экзамены [5]. Они в данном случае относятся к группе лиц, уполномоченных в установленном порядке на совершение юридически значимых действий [6, с. 224]. Перечисленные должностные лица имеют потенциальную возможность получить “имущество или другую выгоду” путем совершения для заинтересованных в определенном результате лиц “действий или воздержания от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей”.
Анализ сложившихся и складывающихся общественных отношений позволяет сделать вывод, что коррупция характерна практически для всех сфер деятельности человека. Наиболее подвержены коррупции в Беларуси сферы промышленности, экономики и лесного хозяйства [7, с. 2]. Не менее подвержена коррупции и социально-культурная сфера. Проблема незаконных отношений, например в сфере образования, имеет глубокие социальные корни, приобретает широкие масштабы. Коррупция влияет на отношение к образованию, размывает нравственные принципы молодого поколения. Протекционизм, поборы и взяточничество становятся все актуальнее в учебных заведениях. Эти негативные социальные явления снижают уровень образованности молодежи, воздействие идеологической работы на студентов. Молодые люди наблюдают за строительством государства, они видят, какие перспективы их ждут, стремятся получить качественное образование, а коррупция негативно влияет на формирование мировоззрения студентов, духовно-нравственное воспитание [8, с. 87].
Совершению коррупционного правонарушения (преступления), нередко, предшествуют деяния, создающие условия для коррупции. Они также признаются правонарушениями. К их числу относятся деяния государственных должностных лиц или приравненных к ним лиц, связанные с:
- вмешательством на основе использования служебных полномочий в деятельность других государственных органов и иных организаций, если это не входит в круг их полномочий и не основано на законодательном акте Республики Беларусь;
- оказанием при подготовке и принятии решений неправомерного предпочтения интересам физических или юридических лиц либо предоставлением им необоснованных льгот и привилегий или оказанием содействия в их предоставлении;
- использованием служебного положения при решении вопросов, затрагивающих их личные, групповые и иные внеслужебные интересы, если это не связано со служебной (трудовой) деятельностью;
- участием в качестве поверенного третьих лиц в делах организации, в которой он состоит на службе, либо подчиненной или подконтрольной ей иной организации;
- использованием в личных, групповых и иных внеслужебных интересах информации, содержащей сведения, составляющие государственные секреты, коммерческую, банковскую или иную охраняемую законом тайну, полученной при исполнении служебных (трудовых) обязанностей;
- отказом в предоставлении информации физическим или юридическим лицам, предоставление которой этим лицам предусмотрено законодательством Республики Беларусь, умышленное несвоевременное ее предоставление или предоставление неполной либо недостоверной информации;
- требованием от физических или юридических лиц информации, в том числе документов, предоставление которой не предусмотрено законодательством Республики Беларусь;
- нарушением в личных, групповых и иных внеслужебных интересах установленного законодательными актами Республики Беларусь порядка рассмотрения обращений физических или юридических лиц и принятия решений по вопросам, входящим в их компетенцию;
- созданием препятствий физическим или юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов;
- делегированием полномочий на государственное регулирование предпринимательской деятельности либо на контроль за ней лицу, осуществляющему такую деятельность, если это не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь;
- нарушением порядка проведения конкурсов и аукционов, установленного законодательством Республики Беларусь;
- требованием предоставления безвозмездной (спонсорской) помощи, а равно нарушением порядка ее предоставления и использования, установленного законодательством Республики Беларусь [1, ст. 20].
Такие деяния, имея противоправный характер, связаны с коррупционным риском. По нашему мнению, коррупционный риск – это объективно сложившаяся либо субъективно созданная ситуация, которая может потенциально привести либо реально приводит к совершению коррупционного правонарушения [9, с. 76 – 78].
Коррупционные риски в сфере образования возможны: 1) при формировании материально-технической базы учреждения образования; 2) на этапе приема в учреждение образования; 3) в процессе ремонта основных средств; 4) в ходе оказания дополнительных платных услуг; 5) в ходе приема зачетов и экзаменов; 6) при распределении учащихся в общежитиях; 7) в процессе оказания услуг, связанных с репетиторством; 8) на этапе выпуска из учреждения образования; 9) при распределении выпускников учебного заведения.
Признаки, указывающие на возможное наличие коррупционных схем в учебном заведении: в группе (классе) безосновательно большее количество воспитанников (учащихся, учеников) по сравнению с нормативами, предусмотренными законодательством; неравномерное распределение средств, используемых в целях проведения ремонта в здании учреждения образования; прием денежных средств за оказываемые платные услуги либо в целях развития материально-технической базы учреждения образования по сомнительным ведомостям, а то и вовсе без них и др. При этом надо учитывать, что отдельно взятый признак еще не свидетельствует о наличии противоправного поведения. Только на основании анализа их совокупности можно сделать вывод о наличии условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений.
Наиболее эффективными методами, которые целесообразно использовать в процессе выявления в исследуемой сфере деятельности признаков правонарушений, создающих условия для коррупции, а также при раскрытии и расследовании преступлений в сфере образования, являются криминалистический анализ и матрицирование.
Сущность метода криминалистического анализа заключается в максимальном использовании знаний криминалистики для исследования информации. Данный метод должен предшествовать возможному использованию всех иных методов криминалистики [10, с. 15]. Главным содержанием применения криминалистического анализа в сфере образования является разработка и осуществление познавательных процедур, направленных на наиболее полное изучение общественных отношений, складывающихся в процессе образовательной деятельности между субъектами образовательных отношений, порядка формирования и обеспечения материально-технической базы учреждения образования. Анализу должна быть подвергнута деятельность, приносящая доходы учреждению образования.
Не менее важным представляется использование метода криминалистического матрицирования в целях своевременного выявления противоправного поведения, а также признаков правонарушений. Применение данного метода предполагает использование разработанных матриц по различным направлениям образовательной деятельности учреждения образования, например процесса получения и использования безвозмездной (спонсорской) помощи, управления и т.д. Основой для разработки таких матриц является система нормативных правовых актов, регулирующих образовательные и связанные с ними общественные отношения в сфере образования. Сопоставление матрицы с действительным состоянием дел по различным направлениям деятельности учреждения образования обеспечит обнаружение дефектов, изучение которых позволит выявить правонарушения, создающие условия для коррупции, либо признаки коррупционного правонарушения и принять адекватные меры реагирования.
В качестве примера рассмотрим возможности выявления ситуаций, которые приводят либо потенциально могут привести к совершению коррупционных правонарушений.
Любой вид деятельности, в том числе и образовательная, предполагает материальные затраты. Право граждан Республики Беларусь на образование обеспечивается финансированием из средств республиканского и (или) местных бюджетов функционирования государственных учреждений образования, государственных организаций образования, обеспечивающих функционирование системы образования (п. 7 ст. 3 Кодекса Республики Беларусь об образовании (далее – Кодекс)). Финансирование из средств республиканского и (или) местных бюджетов является основным источником обеспечения формирования, обновления и развития материально-технической базы учреждений образования. Вместе с тем допускается финансирование государственных учреждений образования за счет 1) средств учредителей, 2) средств, полученных от приносящей доходы деятельности, 3) безвозмездной (спонсорской) помощи юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и 4) иных источников, не запрещенных законодательством (ст. 137 Кодекса).
В ходе изучения деятельности, связанной, например, с безвозмездной (спонсорской) помощью, анализ осуществляется по следующим направлениям. Во-первых, порядок предоставления безвозмездной (спонсорской) помощи, а во-вторых, целевая направленность использования предоставленных учреждению образования материальных и денежных средств.
Порядок предоставления и использования безвозмездной (спонсорской) помощи регламентирован Указом Президента Республики Беларусь от 01.07.2005 N 300 “О предоставлении и использовании безвозмездной (спонсорской) помощи” (далее – Указ N 300) [11].
Безвозмездная (спонсорская) помощь – это предоставление на добровольной и безвозвратной основе организациям, индивидуальным предпринимателям, иным физическим лицам Республики Беларусь юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями республики денежных средств (иностранной валюты), товаров (имущества), работ, услуг, имущественных прав, включая исключительные права на объекты интеллектуальной собственности.
Безвозмездная (спонсорская) помощь является одним из дополнительных источников финансирования учреждений образования. В Указе N 300 ничего не сказано о том, от кого должна исходить инициатива в предоставлении безвозмездной (спонсорской) помощи. Предполагается, что инициировать предоставление безвозмездной (спонсорской) помощи может любая из сторон, как предоставляющая помощь, так и нуждающаяся в ее получении.
Если инициатива исходит от учреждения образования, то она должна быть выражена в виде просьбы об оказании материальной помощи. Такой просьбе придается форма письма, в котором в обязательном порядке отражается цель предоставления безвозмездной (спонсорской) помощи. Указ N 300 содержит ограничительный перечень целей спонсорской помощи. Для учреждений образования спонсорская помощь может быть оказана в целях создания и укрепления материально-технической базы; развития библиотечного дела, изобразительного, музыкального, театрального, хореографического и иных видов искусства; выпуска учебных изданий и средств обучения, организации питания учащихся и воспитанников учреждений образования.
Предоставление безвозмездной (спонсорской) помощи, а также ее использование запрещается:
- для осуществления экстремистской деятельности, других деяний, запрещенных законодательством, а также для подготовки и проведения выборов, референдумов, отзыва депутата, члена Совета Республики, организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования, забастовок, изготовления и распространения агитационных материалов, проведения семинаров, других форм политической и агитационно-массовой работы среди населения;
- на цели, не названные в Указе N 300, если Президентом Республики Беларусь или с его согласия не определено иное.
Должностными лицами организаций – получателей безвозмездной (спонсорской) помощи запрещено ее использовать: 1) в личных целях, 2) для приобретения служебных легковых автомобилей, 3) для проведения ремонта служебных помещений непроизводственного назначения (п. 4 Указа N 300). Данное обстоятельство для системы государственных учреждений образования имеет особое значение, так как многие из них объективно нуждаются в проведении как текущих, так и капитальных ремонтов. В связи с этим следует отметить, что спонсорская помощь распространяется не на все элементы, составляющие материально-техническую базу учреждения образования. Материально-техническую базу учреждений образования составляют земельные участки, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и иное имущество. В учреждении образования должны быть: помещения, кабинеты, лаборатории, мастерские, площадки, снабженные мебелью, инвентарем, средствами обучения, необходимыми для организации образовательного процесса; помещения для занятий физической культурой и спортом; иное имущество в соответствии с санитарными нормами, правилами и гигиеническими нормативами (ст. 139 Кодекса).
В Указе N 300 не содержится определение понятию “служебное помещение непроизводственного назначения”. В связи с этим необходимо единообразное толкование этого понятия. В словаре С.И.Ожегова термин “служебный” разъясняется как “относящийся к службе”. Соответственно “служба” определяется как “работа, занятия служащего, а также место его работы” [12, с. 597]. Непроизводственный характер помещения указывает на отсутствие его связи с производством. Сфера образования имеет непроизводственный характер. Подавляющее количество помещений (классы, аудитории) учреждения образования используются в образовательном процессе и никоим образом не имеют отношения к созданию материальных благ.
Служебно-управленческие задачи и функции в учреждении образования реализуют представители администрации, например директор, его заместители. Закрепленные за ними помещения относятся к категории “служебное помещение”.
Следовательно, безвозмездная (спонсорская) помощь не может быть предоставлена и использована для ремонта служебных помещений администрации учреждения образования. Она может быть использована для ремонта помещений, в которых осуществляется образовательная деятельность.
Обращение учреждения образования не является обязательным для потенциального спонсора. Требование предоставления безвозмездной (спонсорской) помощи запрещается. Такое требование представляет собой просьбу, выраженную в категорической форме, при наличии убеждения в своем праве на то, чтобы эта просьба была выполнена [12, с. 659]. Если должностное лицо учреждения образования, используя свои служебные полномочия, все же требует предоставления безвозмездной (спонсорской) помощи, то это является основанием для привлечения его к дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности. Если такое требование совершено должностным лицом учреждения образования с использованием своих служебных полномочий из корыстной или иной личной заинтересованности либо повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам, то предусмотрена уголовная ответственность (п. 14 Указа N 300). Более того, согласно статье 20 Закона Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З “О борьбе с коррупцией” требование предоставления безвозмездной (спонсорской) помощи, а равно нарушение порядка ее предоставления и использования, установленного законодательством Республики Беларусь, является одним из правонарушений, создающих условия для коррупции.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели, предоставляющие безвозмездную (спонсорскую) помощь в виде денежных средств, определяют вид товаров, работ и (или) услуг, которые будут приобретены на эти средства получателями такой помощи. Передача денежных средств без указания видов таких товаров (работ, услуг) не допускается (п. 8 Указа N 300). Так, например, спонсорская помощь в виде денежных средств может быть направлена на приобретение средств обучения, необходимых для организации образовательного процесса. К средствам обучения относятся приборы, оборудование, инструменты, учебно-наглядные пособия, компьютеры, компьютерные сети, аудиовизуальные средства и иные материальные объекты, необходимые для реализации образовательной программы (ст. 139 Кодекса).
Учреждения образования, получатели безвозмездной (спонсорской) помощи, являясь юридическими лицами, обязаны вести учет всех операций по ее использованию, а также представлять государственную статистическую отчетность об оказанной безвозмездной (спонсорской) помощи.
Противодействие коррупции в сфере образования должно осуществляться государственными органами и иными организациями посредством комплексного применения следующих мер:
- антикоррупционное образование граждан с целью формирования в их сознании нетерпимости в отношении коррупции;
- недопущение финансирования либо предоставления иных форм материального обеспечения образовательного процесса из источников и в порядке, не предусмотренных законодательством Республики Беларусь;
- сочетание противодействия коррупции с созданием экономических предпосылок для устранения ее причин;
- неотвратимость ответственности лиц, совершивших коррупционные правонарушения, за которые предусмотрена дисциплинарная ответственность [9, с. 79 – 80].
На руководителей государственных и негосударственных учреждений образования необходимо возложить следующие обязанности:
- привлекать лиц, совершивших правонарушения, создающие условия для коррупции, или коррупционные правонарушения, за которые предусмотрена дисциплинарная ответственность, к такой ответственности в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь;
- информировать государственные органы, осуществляющие борьбу с коррупцией, о фактах совершения подчиненными работниками правонарушений, создающих условия для коррупции, или коррупционных правонарушений.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. О борьбе с коррупцией [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 20 июля 2006 г., N 165-З // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” / ООО “ЮрСпектр”, Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2015.
2. Криминология: словарь / под общ. ред. В.П.Сальникова. Серия “Учебники для вузов, специальная литература. – СПб.: Издательство “Лань”: Издательство Санкт-Петербургского университета МВД России, 1999. – 256 с.
3. О здравоохранении [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 18 июня 1993 г., N 2435-XII (в редакции от 16.06.2014 N 164-З) // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” / ООО “ЮрСпектр”, Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2015.
4. Кодекс Республики Беларусь об образовании от 13.01.2011 N 243-З (в редакции от 04.01.2014 N 126-З) [Электронный ресурс] // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” / ООО “ЮрСпектр”, Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2015.
5. О соответствии Конституции положения пункта 3 части четвертой статьи 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь и основанной на нем практики применения понятия должностного лица по признаку совершения юридически значимых действий [Электронный ресурс]: заключение Конституционного Суда Респ. Беларусь, 12 нояб. 2001 г., N З-129/2001 // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” / ООО “ЮрСпектр”, Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2015.
6. Барков, А.В. Юридические признаки субъектов коррупционных правонарушений в законодательстве Республики Беларусь / А.В.Барков // Правосудие и прокурорский надзор в Республике Беларусь: законодательство и практика применения: сб. науч. трудов / редкол.: А.В.Барков [и др.]. – Минск: БГУФК, 2010. – С. 308 – 318.
7. Швед, А. Коррупция по стране… стабильная / А.Швед // Аргументы и факты. – 2012. – 5 дек. – N 49.
8. Берестень, В.И. Коррупция и ее общественная опасность: учеб.-метод. пособие / В.И.Берестень. – Минск: РИВШ, 2005. – 166 с.
9. Хлус, А.М. Криминалистические методы выявления правонарушений, создающих условия коррупции / Вопросы криминологии, криминалистики и судебной экспертизы: Сборник научных трудов. Выпуск 1/33 / ГУ “Центр судебных экспертиз и криминалистики Министерства юстиции Республики Беларусь”. – Минск: Право и экономика, 2013. – С. 75 – 80.
10. Шумак, Г.А. Криминалистика: ответы на экзаменац. вопр. / Г.А.Шумак, А.М.Хлус. – Минск : Тетралит, 2014. – 208 с.
11. О предоставлении и использовании безвозмездной (спонсорской) помощи [Электронный ресурс]: Указ Президента Респ. Беларусь, 1 июля 2005 г., N 300 (в редакции от 29.11.2013 N 529) // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” / ООО “ЮрСпектр”, Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2015.
12. Ожегов, С.И. Словарь русского языка / С.И.Ожегов. – М.: Русский язык, 1988. – 750 с.