На протяжении последних лет в Республике Беларусь предприняты значительные шаги по созданию эффективных механизмов борьбы с коррупцией с учетом собственного практического опыта и опыта, накопленного в этом направлении в других государствах, а также требований международных антикоррупционных стандартов.
Борьба с коррупцией осуществляется посредством проведения комплекса организационно-правовых, практических и иных мероприятий с вовлечением в этот процесс всех государственных органов, иных государственных и негосударственных организаций, а также граждан.
Генеральной прокуратурой Республики Беларусь в целях решения задач борьбы с коррупцией и защиты экономической безопасности государства вырабатываются и реализуются определенные организационно-правовые, практические и иные меры, направленные на обеспечение неукоснительного соблюдения требований антикоррупционного законодательства. Вместе с тем в условиях быстро меняющихся социально-экономических отношений требуется постоянный анализ и совершенствование антикоррупционного законодательства.
1. Состав антикоррупционного законодательства
Как и в любом правовом государстве, важнейшее значение приобретает создание в Республике Беларусь надлежащей правовой основы борьбы с коррупцией.
В 2003 — 2005 годах республика присоединилась к ряду международных конвенций по вопросам борьбы с коррупцией — конвенциям Совета Европы об уголовной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию, а также конвенциям Организации Объединенных Наций против коррупции и против транснациональной организованной преступности, нормы которых обязательно учитываются при совершенствовании национального антикоррупционного законодательства.
Так, 26.06.1997 был принят Закон Республики Беларусь N 47-З «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией», предусматривавший усиление ответственности государственных служащих, причастных к коррупции. В соответствии с указанным Законом в органах прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности созданы специальные подразделения по борьбе с коррупцией.
В свою очередь, Законом Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З «О борьбе с коррупцией» (далее — Закон о борьбе с коррупцией) установлены правовые основы государственной политики в сфере борьбы с коррупцией.
Справочно. В ст. 1 Закона о борьбе с коррупцией дано четкое определение термина «коррупция», который охватывает активный и пассивный подкуп, а также другие злоупотребления, направленные на извлечение выгод материального и нематериального характера как в государственном, так и в частном секторах. Законом о борьбе с коррупцией установлен перечень государственных должностных, приравненных к ним и иных лиц, которые являются субъектами коррупции. Кроме того, Законом о борьбе с коррупцией закреплены основные методы предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия коррупции, а также устранения ее негативных последствий.
22 декабря 2011 г. был принят Закон Республики Беларусь N 332-З «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией», в основу которого положены предложения Генеральной прокуратуры Республики Беларусь.
Главная цель корректировки Закона о борьбе с коррупцией — устранить проблемы, выявленные в практике его применения, а также усилить его профилактическую направленность.
В Законе о борьбе с коррупцией расширен перечень национальных государственных должностных лиц и антикоррупционных ограничений для них, а также введен новый правовой институт «конфликт интересов в связи с исполнением обязанностей государственного должностного лица». В новой редакции Закона о борьбе с коррупцией предложено установить, что одной из мер борьбы с коррупцией является проведение криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов, а также закрепить дополнительные гарантии для лиц, способствующих выявлению коррупции.
Важное место в системе антикоррупционных законов занимают также Уголовный кодекс Республики Беларусь (далее — УК), Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь (далее — УПК), законы Республики Беларусь от 14.06.2003 N 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь», от 19.07.2000 N 426-З «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности», от 04.01.2003 N 174-З «О декларировании физическими лицами доходов и имущества» (далее — Закон о декларировании доходов) и др.
В соответствии с предписаниями Декрета Президента Республики Беларусь от 18.04.2009 N 3 «О некоторых мерах по усилению борьбы с коррупцией» в УПК 4 января 2010 г. внесены изменения и дополнения, по которым право расследовать уголовные дела о коррупционных преступлениях против интересов службы наряду с органами прокуратуры получили и другие правоохранительные органы.
В 2009 году в Закон о декларировании доходов внесены существенные изменения и дополнения, в том числе конкретизирован круг лиц, обязанных представлять декларации о доходах и имуществе, и расширен перечень объектов, подлежащих декларированию.
Соответствующие изменения (дополнения) были внесены в Положение о порядке проверки и хранения деклараций о доходах и имуществе, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29.07.2006 N 952 «О некоторых вопросах декларирования доходов и имущества государственными служащими и иными категориями лиц».
Декларирование физическими лицами доходов и имущества осуществляется на основании Закона о декларировании доходов.
В настоящее время продолжается изучение вопроса о целесообразности установления административной ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях.
Кроме законов в Республике Беларусь действует значительное число иных актов законодательства, направленных на борьбу с коррупцией, — указы, декреты, директивы Президента Республики Беларусь, нормативные правовые акты Правительства Республики Беларусь, министерств и других государственных органов.
Обеспечению целенаправленной и скоординированной работы по борьбе с коррупцией способствует принятие государственных антикоррупционных программ, которые реализуются в Беларуси уже более 15 лет. В настоящее время выполняется Программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013 — 2015 годы, утвержденная решением республиканского координационного совещания от 15.03.2013 N 26-07ркс-2013.
Указанная Программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013 — 2015 годы предусматривает комплекс организационно-правовых, социально-экономических, практических и иных мероприятий <1>.
<1> Конюк, А.В. Прокуратура как субъект обеспечения национальной безопасности.
Кроме того, практикуется разработка региональных и отраслевых антикоррупционных программ (планов мероприятий) в целях эффективного предупреждения, выявления и пресечения коррупции в отдельных регионах, отраслях и сферах деятельности, системах государственных органов и иных организаций.
Указом Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 N 244 «О криминологической экспертизе» утверждено Положение о порядке проведения криминологической экспертизы. В ходе такой экспертизы проверяется наличие в проектах законов криминогенных рисков, в том числе и норм, реализация которых может повлечь коррупционные проявления.
Указом Президента Республики Беларусь от 06.06.2011 N 230 «О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы» предусматривается наряду с проведением государственным учреждением «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь» криминологической экспертизы проектов законов поэтапное введение криминологической экспертизы проектов подзаконных нормативных правовых актов.
Многие проблемные вопросы, в том числе связанные с противодействием коррупции, призваны решить разработанные при участии Генеральной прокуратуры Республики Беларусь Концепция совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 23.12.2010 N 672, и Директива Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь».
В целях реализации требований указанных нормативных правовых актов Генеральной прокуратурой Республики Беларусь разработаны соответствующие планы мероприятий.
В последние годы существенной корректировке подверглись акты законодательства, которые регулируют общественные отношения, наиболее подверженные коррупции, в том числе порядок осуществления административных процедур и государственных закупок, лицензирования, предоставления земельных участков.
В целях формирования единообразного правового регулирования всех аспектов оперативно-разыскной деятельности, в том числе при выявлении и пресечении противоправной деятельности коррумпированных лиц, утверждена межведомственная инструкция о порядке организации и проведения оперативно-разыскных мероприятий.
В Республике Беларусь между государственными органами и другими организациями четко распределены полномочия в сфере борьбы с коррупцией.
На государственные органы и иные организации, а также граждан возложена обязанность оказывать содействие в борьбе с коррупцией, в том числе передавать государственным органам, осуществляющим борьбу с коррупцией, по их требованию информацию, связанную с фактами, свидетельствующими о коррупции, а также документы и иные материалы.
Кроме того, руководители государственных органов и иных организаций обязаны по собственной инициативе информировать государственные органы, осуществляющие борьбу с коррупцией, о фактах совершения подчиненными работниками правонарушений, связанных с коррупцией. Данные полномочия закреплены в Типовом положении о комиссии по противодействию коррупции, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26.12.2011 N 1732.
Координация деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, и государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с коррупцией, возложена на координационные совещания по борьбе с преступностью и коррупцией, возглавляемые Генеральным прокурором Республики Беларусь и нижестоящими прокурорами.
Порядок деятельности координационных совещаний по борьбе с преступностью и коррупцией урегулирован Указом Президента Республики Беларусь от 17.12.2007 N 644 «Об утверждении Положения о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией».
Целенаправленная системная и комплексная работа по профилактике коррупционных проявлений проводится на основании Закона Республики Беларусь от 04.01.2014 N 122-З «Об основах деятельности по профилактике правонарушений», которым определены как субъекты профилактики, так и меры общей и индивидуальной профилактики.
Во исполнение поручения Президента Республики Беларусь Генеральной прокуратурой Республики Беларусь совместно с заинтересованными государственными органами подготовлен проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам борьбы с коррупцией».
Вышеназванным проектом Закона предусмотрено внесение изменений в УК и Гражданский кодекс Республики Беларусь, Закон о декларировании доходов, Закон о борьбе с коррупцией и иные законы <2>.
<2> Там же.
В 2014 году подготовлен и в настоящее время обсуждается проект Закона «О борьбе с коррупцией», который направлен, прежде всего, на укрепление государства, создание перспектив экономического развития, увеличение эффективности человеческого потенциала, усиление доверия к власти. Проведение общественного обсуждения указанного проекта Закона позволит всесторонне учесть недостатки правоприменительной практики.
Вместе с тем при разработке новых нормативных правовых актов (внесении изменений и дополнений в действующие), регулирующих вопросы борьбы с коррупцией, следует учитывать коррупциогенные факторы нормативных правовых актов и методики оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность.
2. Коррупциогенные факторы нормативных правовых актов
Справочно. Коррупциогенный фактор — явление или совокупность явлений, порождающие коррупционные правонарушения или способствующие их распространению.
В ходе криминологической экспертизы нормативных правовых актов выявляются следующие коррупциогенные факторы.
2.1. Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения:
- широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти (их должностных лиц);
- определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
- чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных или отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
2.2. Факторы, устанавливающие для правоприменителя возможность необоснованного применения исключения из общих правил: выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти (их должностных лиц).
2.3. Факторы, содержащие неопределенные требования к гражданам и организациям:
- наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных требований к гражданам и организациям;
- юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
2.4. Факторы, содержащие трудновыполнимые требования к гражданам и организациям: наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление трудновыполнимых требований к гражданам и организациям.
2.5. Факторы, содержащие обременительные требования к гражданам и организациям: наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление обременительных требований к гражданам и организациям.
2.6. Факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти:
- злоупотребление правом заявителя органами государственной власти (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
- принятие нормативного правового акта сверх компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
- заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.
2.7. Факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствующими об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа:
- существование собственно пробела в правовом регулировании — отсутствие в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и т.д.;
- отсутствие административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
- отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага);
- отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти (их должностных лиц) — отсутствие превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных служащих в коррупционных отраслях;
- отсутствие мер ответственности органов государственной власти (их должностных лиц) — отсутствие норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений;
- отсутствие указания на формы, виды контроля за органами государственной власти (их должностными лицами) — отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти (их должностных лиц);
- нарушение режима прозрачности информации — отсутствие норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций.
2.8. Факторы системного характера, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, — нормативные коллизии: противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов государственной власти (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.