Спецификой правового регулирования земельных отношений является необходимость учета публичных и частных интересов, что обусловлено особенностями земли, земельных участков как объектов указанных отношений. Потребности отдельных субъектов обеспечиваются путем предоставления им земельных участков на различных правах. По общему правилу право на земельный участок возникает с момента государственной регистрации, а право временного пользования или аренды в случаях, предусмотренных ст. 20, 21 Кодекса Республики Беларусь о земле (далее – КоЗ), – с момента, указанного в решении об изъятии и предоставлении земельного участка. С этого момента землепользователь (т.е. лицо, которому земельные участки предоставлены на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного или временного пользования, аренды, субаренды) наделяется правами и обязанностями, закрепленными в ст. 69, 70 КоЗ, и его права подлежат защите. Пространственные пределы, на которые распространяются правомочия землепользователя, определяются границами земельного участка, которые устанавливаются при предоставлении участка и отражаются в земельно-кадастровой документации.
Землепользователи в соответствии с целями и условиями отвода земельных участков вправе самостоятельно осуществлять землепользование, не нарушая при этом права иных землепользователей. В то же время с учетом также публичного значения земель, их ограниченности в пространстве земельное законодательство допускает вмешательство в хозяйственную и иную деятельность землепользователя других лиц посредством использования последними полезных свойств земельного участка и соответственно доступа на такие земельные участки без изъятия их у землепользователей. Так, КоЗ упоминает следующие случаи использования чужих земельных участков:
- использование земельных участков в публичных интересах – для изыскательских работ, строительства линейных сооружений, проведения работ по благоустройству территорий населенных пунктов, размещения геодезических пунктов (ст. 46 КоЗ);
- установление земельного сервитута, который представляет собой использование чужого земельного участка в частных интересах (ст. 19, 45 КоЗ). Следует отметить, что законодательство Республики Беларусь не предусматривает установления публичного сервитута, хотя на эффективность такой правовой формы использования земель для обеспечения интересов государства, местного населения указывалось в юридической литературе [1; 2].
Право пользования чужими земельными участками, таким образом, связано в нормах КоЗ с наличием определенных целей, которые носят публичный либо частный характер и не могут быть обеспечены другим способом.
При этом право пользования чужим земельным участком оформляется в установленном порядке и возникает на основании определенных документов:
- проведение изыскательских работ – на основании разрешения исполнительного комитета;
- строительство подземных линейных сооружений – на основании земельно-кадастровой документации, акта выбора места размещения земельного участка в соответствии с утвержденной проектной документацией;
- проведение работ по благоустройству, воссозданию элементов благоустройства и размещению малых архитектурных форм на землях общего пользования населенных пунктов – на основании утвержденной проектной документации и решения местного исполнительного комитета о разрешении их проведения;
- размещение геодезических пунктов – в соответствии с утвержденными Государственным комитетом по имуществу Республики Беларусь техническими проектами или сметами на производство геодезических работ государственного назначения;
- земельный сервитут – по соглашению сторон либо по постановлению суда с обязательной государственной регистрацией.
Как видно из приведенных положений, возможность нахождения на чужом земельном участке, предусмотренная КоЗ, не охватывает все случаи доступа на земельные участки иных лиц. Статья 16 Закона Республики Беларусь от 26.11.1992 N 1982-XII “Об охране окружающей среды” гарантирует гражданам право общего пользования природными ресурсами для удовлетворения их потребностей безвозмездно без закрепления этих ресурсов за ними и без получения соответствующих разрешений, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. Учитывая отсутствие в КоЗ норм об общем землепользовании граждан [3, с. 105 – 113], следует обратиться к ст. 263 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее – ГК), которая устанавливает правила доступа на земельный участок. Согласно п. 1 ст. 263 ГК граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в собственности Республики Беларусь, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законодательством.
Обращает на себя внимание тот факт, что названной нормой ГК регламентируется доступ лишь на земельные участки, находящиеся в собственности Республики Беларусь. В соответствии с земельным законодательством такие земельные участки могут использоваться на различных правовых титулах (пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования, временного пользования, аренды, субаренды). Субъекты всех перечисленных прав наделены, наряду с собственниками земельных участков, правами и обязанностями, закрепленными в ст. 69, 70 КоЗ и иных нормах земельного законодательства. Каких-либо отличий прав и обязанностей собственников земельных участков и иных землепользователей в части обеспечения или запрета доступа на предоставленные земельные участки не установлено.
В то же время часть земель, находящихся в собственности Республики Беларусь, не предоставлена каким-либо субъектам. Причем это могут быть как неиспользуемые земли (например, включенные в фонд перераспределения земель; относящиеся к категории земель запаса; включенные в формируемые исполкомами перечни свободных (незанятых) земельных участков, которые могут быть предоставлены гражданам для строительства и обслуживания одноквартирных, блокированных жилых домов, коллективного садоводства, дачного строительства, земельных участков, предназначенных для последующего предоставления инвесторам для реализации инвестиционных проектов), так и земли, занятые объектами общего назначения (земли общего пользования). И лишь в отношении земель запаса и земель общего пользования ст. 70 КоЗ устанавливает особенности: обязанности землепользователей на этих землях осуществляются соответствующими исполнительными комитетами или уполномоченными ими юридическими лицами.
Анализ п. 1 ст. 263 ГК вызывает ряд вопросов: возможен ли доступ на земельный участок, находящийся в частной собственности, если собственник не ограничил доступ на него; по каким признакам гражданин, реализующий право на доступ на чужой земельный участок, должен узнать, находится земельный участок в частной собственности либо в государственной собственности и предоставлен землепользователю на ином праве. Представляется, что установленное в п. 1 ст. 263 ГК правило должно распространяться не на все земли, находящиеся в государственной собственности, а лишь на земли, на которых обязанности землепользователей осуществляются соответствующими исполнительными комитетами или уполномоченными ими юридическими лицами. Этот вывод подтверждается и нормами природоресурсного законодательства, определяющего правила использования имеющихся на таких земельных участках природных объектов. Например, согласно ст. 46 Закона Республики Беларусь от 14.06.2003 N 205-З “О растительном мире” граждане вправе осуществлять сенокошение и пастьбу скота на землях запаса, если местными исполнительными и распорядительными органами не установлен запрет на сенокошение и пастьбу скота на этих землях.
Пунктом 2 статьи 263 ГК предусмотрены условия, при соблюдении которых любое лицо может пройти через земельный участок: 1) земельный участок не огорожен либо его землепользователь иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается; 2) это не причиняет ущерба или беспокойства землепользователю. Как видно, в п. 2 ст. 263 ГК говорится уже обо всех землепользователях, то есть о возможности ограничить доступ на земельные участки, находящиеся как в государственной, так и в частной собственности.
Из п. 2 ст. 263 ГК следует, что землепользователь может ограничить доступ на земельный участок, либо огородив его, либо иным явным способом ясно обозначив, что вход на участок без его разрешения не допускается. Однако приведенная норма не учитывает, что обязанность установить ограждение может быть предусмотрена законодательством. Например, согласно п. 23 Типовых правил внутреннего распорядка садоводческих товариществ, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21.07.2008 N 1048 “О некоторых вопросах реализации Указа Президента Республики Беларусь от 28 января 2008 г. N 50”, территория товарищества должна быть огорожена. Возведение ограждений, являясь обязанностью товарищества, осуществляется в целях обозначения границ садоводческого товарищества и содержания его территории (земельных участков общего пользования, предоставленных садоводческому товариществу в постоянное пользование или аренду) в надлежащем состоянии. При этом садоводческое товарищество вправе обеспечивать беспрепятственный проход граждан, не являющихся его членами, через земли товарищества.
Следует также отметить, что земельный сервитут, использование чужого земельного участка по административным основаниям (для изыскательских работ, строительства линейных сооружений, проведения работ по благоустройству территорий населенных пунктов, размещения геодезических пунктов) могут рассматриваться одновременно как право ограниченного пользования чужим земельным участком и как ограничение (обременение) прав на эти земельные участки [1; 4]. Таким образом, использование чужих земельных участков в публичных либо частных интересах обусловливает также проблему обеспечения прав пользователей таких земельных участков. Одним из способов защиты прав землепользователей является предусмотренное ст. 75 КоЗ возмещение убытков, причиненных ограничением (обременением) прав на земельные участки, в том числе установлением земельных сервитутов. Однако возмещение таких убытков на практике является проблемой, поскольку законодательство детально регулирует лишь отношения, связанные с возмещением правомерных убытков, причиненных изъятием земельных участков и сносом расположенных на них объектов недвижимости [5].
Подводя итог, обозначим основные направления совершенствования правового регулирования использования чужих земельных участков и обеспечения прав землепользователей соответствующих земельных участков: закрепление в КоЗ понятия и содержания общего землепользования граждан; согласование терминологии, используемой в ст. 263 ГК и земельном законодательстве; устранение противоречий между п. 1 и 2 ст. 263 ГК; развитие в земельном и гражданском законодательстве института публичного сервитута в интересах неопределенного круга лиц; регулирование порядка определения размера правомерных убытков, причиненных землепользователям ограничением (обременением) их прав.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Макарова, Т.И. Сервитут: эколого-правовое содержание института / Т.И.Макарова // Весн. Беларус. дзярж. ун-та. Сер. 3. Гiсторыя. Фiласофiя. Псiхалогiя. Палiталогiя. Сацыялогiя. Эканомiка. Права. – 2005. – N 3. – С. 108 – 112.
2. Хотько, О.А. Перспективы развития законодательства о публичном сервитуте в Республике Беларусь / О.А.Хотько // Правотворчество и правоприменение в условиях инновационного развития общества: материалы Междунар. науч.-практ. конф., Гродно, 27 – 28 февр. 2014 г. – С. 131 – 136.
3. Макарова, Т.И. Эколого-правовой статус граждан Республики Беларусь / Т.И.Макарова. – Минск: БГУ, 2004. – 231 с.
4. Хотько, О.А. Земельный сервитут – право или ограничение (обременение) прав на земельные участки? / О.А.Хотько // Вклад молодых ученых в развитие правовой науки Республики Беларусь: материалы Междунар. науч. конф., Минск, 24 мая 2013 г. / НЦЗПИ; редкол.: В.И.Семенков (гл. ред.) [и др.]. – Минск, 2013. – С. 179 – 181.
5. Шахрай, И.С. Защита прав землепользователей / И.С.Шахрай // Конституция Республики Беларусь – Основной Закон белорусского государства и общества (к 20-летию принятия): материалы Междунар. науч.-практ. конф., 11 – 12 марта 2014 г. / редкол.: Г.А.Василевич (отв. ред.) [и др.]. – Минск: Право и экономика, 2014. – С. 341 – 342.