К административным правонарушениям в сфере лицензирования относятся нарушения, предусмотренные прежде всего ч. 1 ст. 12.7 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП).
Предмет доказывания по делам об административных правонарушениях в сфере лицензирования составляют обстоятельства, устанавливаемые в большинстве случаев уполномоченными органами в ходе непосредственного обнаружения правонарушения, в частности проверок (фактическая основа дела), и касающиеся содержания нормы либо комплекса норм материального права, регулирующих соответствующие материальные правоотношения (в частности, норм Указа Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 N 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Указ N 450), постановления Совета Министров Республики Беларусь от 12.03.2011 N 309 «Об утверждении перечня процедур (исследований, манипуляций), относящихся к работам и услугам, составляющим лицензируемую медицинскую деятельность», постановления Совета Министров Республики Беларусь от 31.12.2010 N 1927 «Об утверждении перечня пожаро- и взрывоопасных производств и объектов с массовым пребыванием людей, эксплуатация которых подлежит лицензированию», постановления Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь от 15.05.2014 N 7 «О некоторых вопросах осуществления судебно-экспертной деятельности», приказа Оперативно-аналитического центра при Президенте Республики Беларусь от 30.11.2010 N 86 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения оценки соответствия возможностей соискателя лицензии (лицензиата) лицензионным требованиям и условиям», постановления Управления делами Президента Республики Беларусь от 21.02.2011 N 2 «О некоторых вопросах лицензирования деятельности, связанной с оздоровлением детей за рубежом», постановления Министерства образования Республики Беларусь от 30.11.2010 N 114 «О порядке проведения оценки соответствия возможностей соискателя специального разрешения (лицензии) (лицензиата) лицензионным требованиям и условиям, установленным для лицензируемого вида деятельности, а также для работ и (или) услуг, составляющих соответствующий лицензируемый вид деятельности, указанных соискателем специального разрешения (лицензии) в заявлении о выдаче специального разрешения (лицензии) (осуществляемых лицензиатом)», постановления Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 30.11.2010 N 52 «О лицензировании деятельности в области промышленной безопасности, использования атомной энергии и источников ионизирующего излучения, деятельности, связанной с осуществлением контроля радиоактивного загрязнения, деятельности по обеспечению пожарной безопасности», постановления Министерства финансов Республики Беларусь от 30.11.2010 N 144 «О порядке проведения оценки соответствия возможностей соискателя специального разрешения (лицензии) (лицензиата) на осуществление профессиональной и биржевой деятельности по ценным бумагам лицензионным требованиям и условиям», постановления Министерства юстиции Республики Беларусь от 30.11.2010 N 105 «О некоторых вопросах осуществления адвокатской деятельности и оказания юридических услуг», постановления Министерства юстиции Республики Беларусь от 07.03.2014 N 58 «О некоторых вопросах лицензирования деятельности по оказанию юридических услуг» и т.д.).
Субъектами административных правонарушений в рассматриваемой сфере являются физическое лицо (как правило, руководитель организации, не организовавший получение лицензии, либо ответственное за соблюдение правил и условий лицензируемого вида деятельности лицо, редко — физические лица, занимающиеся адвокатской, частной нотариальной деятельностью либо деятельностью, связанной с коллекционированием и экспонированием оружия и боеприпасов), индивидуальный предприниматель и юридическое лицо, по чьей вине допущены нарушения, составляющие объективную сторону их состава, которая выражается в осуществлении безлицензионной деятельности либо несоблюдении правил и условий осуществления вида деятельности, предусмотренного в специальном разрешении (лицензии) (например, без получения в установленном порядке специального разрешения (лицензии); до получения в лицензирующем органе специального разрешения (лицензии) или после истечения срока его действия либо после приостановления, прекращения его действия или аннулирования; при отсутствии указания в специальном разрешении (лицензии) фактически осуществляемых лицензиатом работ и услуг, составляющих лицензируемую деятельность, а также иных предусмотренных законодательством сведений).
Объективная сторона совершаемых в сфере лицензирования административных правонарушений, наличие состава по которым необходимо доказывать, включает различные нарушения требований Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденного Указом N 450 (далее — Положение N 450), например:
- осуществляется деятельность по отливке полуфабрикатов из алюминия (поршней алюминиевых), которые в дальнейшем используются при производстве пневмоцилиндров, без наличия специального разрешения (лицензии) на право осуществления данной деятельности (подп. 23.2 п. 23 перечня видов деятельности, на осуществление которых требуются специальные разрешения (лицензии), и уполномоченных на их выдачу государственных органов и государственных организаций (приложение 1 к Положению N 450) (далее — Перечень N 450));
- осуществляется эксплуатация опасных производственных объектов (котельных), где используется опасное вредное вещество — природный газ давлением более 0,07 мегапаскаля при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия, без получения специального разрешения (лицензии) на деятельность, связанную с опасными производственными объектами, техническими устройствами, аттракционами (подп. 6.2 п. 6 Перечня N 450);
- в нарушение подп. 408.1 и 408.2 п. 408 Положения N 450 не обеспечивается соблюдение лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по розничной торговле алкогольными напитками (допускается реализация алкогольных напитков в торговых объектах, не определенных городским исполнительным комитетом в приложении к лицензии);
- в нарушение п. 69 Положения N 450 после проведения реорганизации лицензиат не обращается за выдачей новой лицензии.
Пример фактической основы дела.
Проверкой соблюдения ООО «К» требований нормативных правовых актов Республики Беларусь, регулирующих деятельность на автомобильном транспорте и в сфере автомобильных перевозок, в том числе Закона Республики Беларусь от 14.08.2007 N 278-З «Об автомобильном транспорте и автомобильных перевозках», Правил автомобильных перевозок грузов, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30.06.2008 N 970 (далее — Правила N 970), лицензионных требований и условий было установлено следующее.
В соответствии с Указом N 450 ООО «К» были получены следующие специальные разрешения (лицензии):
- на право осуществления охранной деятельности, выданное Министерством внутренних дел Республики Беларусь;
- на право осуществления деятельности в области автомобильного транспорта, выданное Министерством транспорта и коммуникаций Республики Беларусь.
Одними из лицензионных требований и условий по второй лицензии, предъявляемых к лицензиату (ООО «К»), являлись:
- соблюдение требований нормативных правовых актов, в том числе технических нормативных правовых актов, международных договоров Республики Беларусь в области автомобильного транспорта;
- привлечение к осуществлению лицензируемой деятельности водителей механических транспортных средств, уровень подготовки которых соответствует требованиям, установленным законодательством.
В ходе проведения проверки ООО «К» по названному вопросу были установлены следующие нарушения.
Водители ООО «К» осуществляли международные автомобильные перевозки грузов без свидетельства о профессиональной компетенции водителя международных автомобильных перевозок грузов в нарушение пунктов 337, 338 и 340 Правил N 970, абзаца третьего пункта 124 Положения N 450.
При этом один из водителей ООО «К» осуществлял международные автомобильные перевозки грузов, не имея общего стажа работы в качестве водителя составов транспортных средств категорий «BE» и «CE» не менее 2 лет в нарушение пунктов 337, 338 и 340 Правил N 970, абзаца третьего пункта 124 Положения N 450.
Изложенное выше является грубым нарушением законодательства о лицензировании, лицензионных требований и условий в соответствии с пунктом 124 Положения N 450.
Постановлением экономического суда ООО «К» было привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 10 базовых величин, что составило 1,5 млн.руб.
Тактика ведения дел об административных правонарушениях в сфере лицензирования, как правило, характеризуется тем, что известно событие правонарушения, известно юридическое лицо (индивидуальный предприниматель), которое совершило административное правонарушение, и известно физическое лицо, которое, возможно, совершило административное правонарушение. В связи с этим необходимо установить, действительно ли имеется вина лица в совершении противоправного деяния, является ли оно надлежащим субъектом административной ответственности, а также все обстоятельства, входящие в предмет доказывания по делу. Соответственно предварительно должны быть изучены: документы, подтверждающие осуществление лицензируемого вида деятельности (договоры, бухгалтерские и другие документы), а также содержащие правила и условия осуществления лицензируемого вида деятельности (лицензия и приложения к лицензии, например касающиеся мест осуществления лицензируемого вида деятельности), решения лицензирующего органа об аннулировании (приостановлении действия) лицензии (при их наличии); разъяснения лицензирующих органов, документы на получение лицензии и т.д.
Типовая версия касается события правонарушения (факта безлицензионной деятельности либо деятельности, осуществляемой с нарушением правил и условий, предусмотренных в специальном разрешении (лицензии)) и совершения конкретным лицом (юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, руководителем либо иным уполномоченным работником, адвокатом, нотариусом, коллекционером оружия и боеприпасов) правонарушения, т.е. перечня фактических данных, которые могут быть признаны в качестве доказательства по делу, какие элементы события и насколько полно установлены этими доказательствами и какие элементы состава необходимо доказать, что было рассмотрено выше. На основе типовой версии определяют задачи, очередность их решения и сроки при построении индивидуальных (частных) версий. С учетом предмета имеющихся доказательств дополнительно определяют: спорные факты (например, по квалификации, определению периода осуществления и дохода, подлежащего конфискации, а также того, подлежит ли рассматриваемый вид деятельности лицензированию, нарушены ли соответствующие правила и условия лицензируемого вида деятельности), какие новые доказательства могут быть получены на основе использования собранных (дополнительные документы, например дополнительное разъяснение лицензирующего органа, объяснение специалиста), какие действия требуется для этого провести (в частности, истребовать дополнительные документы, оформить протоколы опроса иных лиц и т.д.).
Проблемным вопросом квалификации рассматриваемого состава является его соотнесение с составами, предусмотренными иными статьями Особенной части КоАП, касающимися нарушений, связанных с лицензируемыми видами деятельности (ч. 1 ст. 11.2 (валютные операции), ч. 4 ст. 12.7 (игорный бизнес), ч. 5 ст. 12.7 (трудоустройство за границей), ч. 1 ст. 12.39 (страховая деятельность), ч. 1 и 3 ст. 22.7 (правила защиты информации), ч. 1 и 2 ст. 22.8 (деятельность в области защиты информации)). При этом необходимо отличать лицензию, выдаваемую на определенный вид деятельности, от лицензии, получение которой необходимо для исполнения отдельного договора (ввоза, вывоза отдельных видов товаров) (ст. 11.43 КоАП). В соответствии со ст. 17 Закона Республики Беларусь от 25.11.2004 N 347-З «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (далее — Закон N 347-З) внешняя торговля отдельными видами товаров в соответствии с законодательством Республики Беларусь может осуществляться только на основании лицензий. Лицензирование внешней торговли отдельными видами товаров устанавливается: в случае введения временных количественных ограничений внешней торговли отдельными видами товаров; по основаниям, предусмотренным п. 1 ст. 24 Закона N 347-З, в целях установления разрешительного порядка экспорта и (или) импорта товаров; в целях выполнения Республикой Беларусь международных обязательств. Так, Указом Президента Республики Беларусь от 17.07.2006 N 460 «О мерах государственного регулирования ввоза и вывоза специфических товаров (работ, услуг)» утверждено Положение о порядке лицензирования в Республике Беларусь ввоза и вывоза специфических товаров (работ, услуг).
Также лицензии, выдаваемые на определенный вид деятельности, необходимо отличать от разрешений, позволяющих преодолеть определенный запрет. Например, ч. 2 ст. 15.48 КоАП предусмотрена административная ответственность за выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух без разрешения уполномоченного государственного органа в случае, когда получение такого разрешения обязательно, или за нарушение условий, установленных в таком разрешении (в частности, когда в нарушение требований п. 2 ст. 26, п. 1 ст. 33 Закона Республики Беларусь от 16.12.2008 N 2-З «Об охране атмосферного воздуха» осуществлялась хозяйственная деятельность, связанная с выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух, при отсутствии разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, выдаваемого территориальными органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь).
В то же время необходимо иметь в виду, что согласно ч. 2 ст. 2.7 КоАП, если административное правонарушение предусмотрено различными частями статьи (статей) либо статьями Особенной части КоАП, когда статьи состоят из одной части, из которых одна норма является общей, а другая — специальной, совокупность административных правонарушений отсутствует и административная ответственность наступает по специальной норме. Так, например, управление тяжеловесным и (или) крупногабаритным транспортным средством без специального разрешения, выдаваемого в порядке, установленном законодательством, или с нарушением условий, определенных в таком разрешении, или отклонение от маршрута, указанного в этом разрешении, а равно допуск такого транспортного средства к участию в дорожном движении его владельцем (пользователем) без специального разрешения, выдаваемого в порядке, установленном законодательством, или с нарушением условий, определенных в таком разрешении, влечет административную ответственность по ст. 18.43 КоАП, когда в нарушение ч. 1, 2 п. 71 Правил N 970 осуществлялась загрузка и перевозка грузов по дорогам общего пользования Республики Беларусь с превышением допустимой общей массы транспортного средства без специального разрешения на перевозку данных грузов согласно товарно-транспортным накладным, указанным в расчете неоплаченных ставок за проезд по дорогам общего пользования Республики Беларусь с превышением общей массы транспортного средства.
Также, например, ч. 4 ст. 23.55 КоАП установлена административная ответственность за использование иностранного гражданина или лица без гражданства для осуществления трудовой, предпринимательской или иной деятельности с нарушением установленного порядка, т.е. без получения в установленном законодательством порядке разрешения на привлечение иностранной рабочей силы (в частности, когда в нарушение ч. 1 ст. 26 Закона Республики Беларусь от 30.12.2010 N 225-З «О внешней трудовой миграции», п. 2 Инструкции о порядке выдачи разрешения на привлечение в Республику Беларусь иностранной рабочей силы и специального разрешения на право занятия трудовой деятельностью в Республике Беларусь, утвержденной постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 07.07.2011 N 247 «Об утверждении Инструкции о порядке выдачи разрешения на привлечение в Республику Беларусь иностранной рабочей силы и специального разрешения на право занятия трудовой деятельностью в Республике Беларусь и признании утратившими силу некоторых постановлений Министерства внутренних дел Республики Беларусь», принимались на работу трудящиеся-иммигранты без получения в Департаменте по гражданству и миграции внутренних дел Республики Беларусь разрешения на привлечение иностранной рабочей силы).
Кроме того, в процессе анализа индивидуальных (частных) версий осуществляется проверка правовых оснований привлечения виновного к ответственности, изучаются все связи между элементами состава правонарушения, в частности, проводятся: проверка объяснений лица, в отношении которого ведется административный процесс (его сравнение с объяснениями иных лиц); исследование всех версий по делу в совокупности (в отношении каждого физического лица, имеющего отношение к нарушению, и в целом на предмет установления роли каждого при наличии соучастия); проверка всех доказательств в совокупности и устранение противоречий между ними; систематизация всех материалов и решение вопроса о том, насколько объективно, полно, всесторонне установлены все обстоятельства по делу.