Вопросы ответственности за нарушение законодательства о закупках

В Республике Беларусь с 3 июля 2012 г. <1> полноценно начнут работать два механизма осуществления закупок: помимо существующего механизма государственных закупок начнет функционировать и механизм закупок за счет собственных средств, предусмотренный нормами постановления Совета Министров Республики Беларусь от 15.03.2012 N 229 “О совершенствовании отношений в области закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств” (далее – постановление N 229).

<1> Со вступлением в силу постановления N 229.

Сущностные отличия между ними строятся исходя из источника финансирования закупки.

Так, государственные закупки – это закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями полностью или частично за счет средств республиканского и местных бюджетов, включая государственные целевые бюджетные фонды, а также за счет государственных внебюджетных и инновационных фондов, в том числе для государственных нужд (п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 17.11.2008 N 618 “О государственных закупках в Республике Беларусь” (далее – Указ N 618)).

Закупки за счет собственных средств – это закупки товаров (работ, услуг), за исключением государственных закупок товаров (работ, услуг), осуществляемые республиканскими унитарными предприятиями, государственными органами, государственными объединениями, иными юридическими лицами, имущество которых находится в государственной собственности, либо хозяйственными обществами, в уставных фондах которых более 25 процентов акций (долей) находится в собственности Республики Беларусь или Республики Беларусь и административно-территориальных единиц (подп. 1.1 п. 1 постановления N 229).

И государственные закупки, и закупки за счет собственных средств осуществляются с применением процедур закупок, регламентированных Указом N 618 и постановлением N 229.

Государственные закупки осуществляются с применением:

1. конкурса (открытого, закрытого, которые могут быть двухэтапными) – при ориентировочной стоимости закупки от 8000 базовых величин и более;
2. процедуры запроса ценовых предложений – от 1000 до 8000 базовых величин;
3. процедуры оформления конкурентного листа – от 50 до 1000 базовых величин;
4. процедуры закупки из одного источника – от 50 базовых величин и более в случаях, определяемых Советом Министров Республики Беларусь, в частности постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20.12.2008 N 1987 “О некоторых вопросах осуществления государственных закупок”;
5. без применения процедур государственных закупок, предусмотренных выше, до 31 декабря 2012 г. государственные закупки товаров (работ, услуг) могут осуществляться на аукционах путем электронных торгов (электронных аукционов) товарами (работами, услугами) с понижением их цены (п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 27.02.2012 N 112 “О проведении электронных аукционов”).

Закупки за счет собственных средств осуществляются с применением:

1. конкурсов;
2. электронных аукционов;
3. других видов конкурентных процедур закупок;
4. процедуры закупки из одного источника.

Законодатель императивно устанавливает необходимость проведения процедур закупок или того или иного их вида (для государственных закупок), тем самым проведение процедур закупок является обязательным.

Результатом проведения указанных процедур и целью самих закупок является договор.

В связи с наличием нормы об обязательности проведения процедур закупок логично возникает вопрос о правовых последствиях при их непроведении.

Для государственных закупок ситуация более определенна в части ответственности.

Так, ст. 11.16 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) в качестве нарушений указывает на следующие:

1. не предусмотренное законодательством ограничение должностным лицом или индивидуальным предпринимателем доступа поставщиков (подрядчиков, исполнителей) к участию в процедуре государственной закупки, в том числе посредством несоблюдения правил размещения информации о государственных закупках;
2. иное нарушение порядка выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь;
3. изменение должностным лицом заказчика (уполномоченной организации) или индивидуальным предпринимателем условий договора на государственную закупку, если иное не предусмотрено актами законодательства, которое влечет дополнительное расходование средств из республиканского и (или) местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов, либо уменьшение количества закупаемых товаров (объема выполняемых работ, оказываемых услуг) или ухудшение их качества;
4. уклонение руководителями государственных заказчиков от заключения государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд в случае, когда заключение таких контрактов (договоров) является обязательным, если в этих деяниях нет состава преступления (ч. 4 ст. 11.16 КоАП).

Санкция для указанных правонарушений – штраф в размере от десяти до пятидесяти базовых величин.

Из названных правонарушений только второе может быть истолковано как таковое при непроведении процедур государственных закупок.

Помимо КоАП, санкции предусмотрены Указом Президента Республики Беларусь от 16.01.2002 N 40 “О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений” (далее – Указ N 40). В частности, предусмотрена ответственность за нарушение должностным лицом или индивидуальным предпринимателем требований законодательства о государственных закупках в виде штрафа в размере от 10 до 50 базовых величин (подп. 2.1 п. 2 Указа N 40).

Также следует учитывать нормы бюджетного законодательства, поскольку финансирование государственных закупок осуществляется за счет республиканского и местных бюджетов, включая государственные целевые бюджетные фонды, а также за счет государственных внебюджетных и инновационных фондов.

Основаниями для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства являются помимо прочего незаконное получение средств из бюджета, нецелевое использование средств бюджета, использование средств бюджета с нарушением бюджетного законодательства (ст. 135 Бюджетного кодекса Республики Беларусь (далее – БдК)). Вне зависимости от квалификации правонарушений по трем указанным выше основаниям правовые последствия одинаковы: приостановление либо ограничение финансирования расходов за счет бюджетных средств, взыскание в бесспорном порядке в соответствующий бюджет полученных средств с начислением процентов в размере ставки рефинансирования, установленной Национальным банком Республики Беларусь на дату взыскания (п. 2 ст. 136, п. 3 ст. 137, п. 2 ст. 138 БдК).

По общему правилу сделка, не соответствующая требованиям законодательства, считается ничтожной и правило, установленное ст. 169 Гражданского кодекса Республики Беларусь, применяется ко всем сделкам, не соответствующим требованиям законодательства, за исключением случаев, когда для сделок установлены специальные правила (п. 5 обзора судебной практики по делам о признании сделок недействительными и установлении факта ничтожности сделок и применении последствий их недействительности, утвержденного постановлением Президиума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 17.12.2001 N 28).

Логично предположить, что договор о государственной закупке или иной договор, заключенный по результатам торгов, проведение которых является обязательным, должен рассматриваться как ничтожный, поскольку противоречит требованиям законодательства.

Что касается закупок за счет собственных средств, то постановление N 229 в части ответственности ограничивается указанием на необходимость возложения персональной ответственности на руководителей государственных органов (государственных организаций), а также руководителей организаций за необеспечение выполнения требований законодательства о закупках за счет собственных средств, в том числе постановления N 229 (п. 3 постановления N 229).

Можно предположить, что если в качестве процедуры закупки за счет собственных средств выбран конкурс или аукцион, то может быть применена ст. 23.83 КоАП, которой предусмотрена административная ответственность за нарушение должностным лицом либо государственным служащим, не являющимся должностным лицом, установленного законодательством порядка проведения конкурсов и аукционов, если в этих действиях нет состава преступления.

В норме ст. 23.83 КоАП содержится оговорка о том, что она не применяется в случаях, когда имеются нарушения порядка проведения конкурсов и аукционов, ответственность за которые предусмотрена иными статьями Особенной части КоАП. Поскольку для закупок за счет собственных средств иных нарушений порядка проведения конкурсов и аукционов как процедур закупок за счет собственных средств в качестве самостоятельных оснований для наступления административной ответственности не предусмотрено, постольку существует вероятность применения ст. 23.83 КоАП. Однако в статье 23.83 КоАП речь идет о нарушении порядка проведения аукционов и конкурсов, а в обозначенном нами выше вопросе – о правовых последствиях непроведения процедур закупок вообще (в том числе в форме аукционов и конкурсов), что исключает какое-либо нарушение порядка проведения, т.к. процедуры не проведены вовсе. Следовательно, ст. 23.83 КоАП как основание для привлечения к административной ответственности за непроведение аукциона или конкурса как процедур закупок за счет собственных средств, по нашему мнению, не может быть применена.

Гражданско-правовые последствия непроведения процедур, предусмотренных для закупок за счет собственных средств, полагаем, в силу несоответствия требованиям законодательства порядка заключения договора в данном случае будут аналогичны последствиям при непроведении процедур государственных закупок.