Закупки за счет собственных средств: взгляд в будущее

Понятие закупок за счет собственных средств

Закупки за счет собственных средств до настоящего времени никаким актом законодательства, предписывающим общие правила их совершения, в Республике Беларусь не регулировались, не было введено их понятие. Те определения, которые встречаются в отраслевых нормативных актах, ограничиваются общими словами, как то: под собственными средствами понимаются денежные средства, не перечисленные в п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 17 ноября 2008 г. N 618 «О государственных закупках в Республике Беларусь» (далее — Указ N 618). Но для конкретного исполнителя, работника заказчика этого, как показывает практика, мало.

Под собственными средствами можно понимать:

• денежные средства, поступающие на счета юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в ходе хозяйственной деятельности и непосредственно принадлежащие им;
• заемные денежные средства, кредиты банков, денежные средства, привлеченные от резидентов и нерезидентов Республики Беларусь на основе договоров займа, кредитных договоров и по иным основаниям, не противоречащим действующему законодательству Республики Беларусь;
• денежные средства как источник финансирования предстоящей закупки, не подпадающие под определение средств республиканского и местных бюджетов, государственных целевых бюджетных фондов, государственных внебюджетных и инновационных фондов, в том числе для оплаты товаров, поставляемых для государственных нужд.

Отраслевое и локальное регулирование

Законодатель в рамках нормативных актов, регулирующих правила проведения государственных закупок, предпринял попытку предоставить республиканским органам государственного управления и иным государственным организациям, подчиненным Правительству Республики Беларусь, облисполкомам и Мингорисполкому, полномочие самостоятельно установить порядок закупок товаров (работ, услуг) подчиненными им организациями за счет собственных средств с учетом особенностей сферы государственного управления.

Что из этого вышло? Например, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь, Министерство промышленности Республики Беларусь приняли решение и распространили его по отраслевым подчиненным организациям для исполнения. Однако все сводится к тому, что закупки за счет собственных средств приказано осуществлять с применением актов законодательства, регулирующих порядок совершения государственных закупок.

Как правило, в основном разрешено не формировать годовые планы закупок. Повышены ценовые пределы начала процедур закупок, закреплены правила согласования закупок товаров импортного происхождения, требования по борьбе с коррупцией и необоснованным посредничеством. При этом в соответствующих актах дефиниция термина «необоснованное посредничество» отсутствует, методы, способы и порядок такой борьбы не определены, однако установлена личная ответственность руководителей за всякого рода проявления необоснованного посредничества.

На наш взгляд, имеющаяся практика позволяет сделать вывод, что подобные решения половинчаты, т.к. не предусматривают для закупающих организаций:

• особенностей заказчиков, в том числе их организационной структуры, специфики деятельности, штата специалистов;
• количества источников и объемов получения средств;
• количества процедур закупок, их стоимостных выражений по каждому предмету закупки и прочие факторы, которые прямо влияют на качество проведения процедур закупок и возможность их осуществления в целом в порядке, обязательном в силу отраслевого акта.

Как следствие, в результате неоднократной реализации нормативных актов формируются правила поведения, компенсирующие пробелы законодательства, часто схожие, но влекущие риски в связи с тем, что эти отношения никак, кроме обычая, нормативно не урегулированы.

Проблему можно решить посредством принятия локальных актов, учитывающих названные выше факторы. Руководители и должностные лица, которые в силу законодательства, учредительных документов, трудового договора, локальных нормативных правовых актов должны обеспечивать нормальное ведение финансово-хозяйственной деятельности, способны, а в большинстве случаев и обязаны оптимизировать и алгоритмизировать процесс закупок за счет собственных средств.

Проблемы и перспективы нормативного правового регулирования

Планируемым к принятию проектом Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)», а также нормативными правовыми актами в его развитие будут регулироваться только государственные закупки, но не закупки за счет собственных средств.

В период действия Указа N 618 и постановления Совета Министров Республики Беларусь от 20 декабря 2008 г. N 1987 «О некоторых вопросах осуществления государственных закупок» государство предприняло попытку регламентировать порядок совершения закупок за счет собственных средств, но, на наш взгляд, не совсем удачно.

До этого в какой-то мере определяло порядок таких закупок государственными предприятиями на сумму 50 тыс. базовых величин и выше постановление Совета Министров Республики Беларусь от 29 декабря 2007 г. N 1894 «О некоторых вопросах закупок товаров (работ, услуг)» (далее — постановление N 1894). Особенность заключалась в том, что закупки осуществлялись из одного источника с применением конкурсов. При этом организация имела право самостоятельно утверждать задание на закупку и принимать решение о выборе поставщиков, проводить с участниками конкурсов переговоры о снижении цен.

Постановление N 1894 среди иных особенностей закупок за счет собственных средств предусматривало:

• формирование и утверждение годовых планов по усмотрению организации и без размещения сведений о них в средствах массовой информации;
• возможность принятия самостоятельного решения о необходимости квалификационного отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и порядке его проведения;
• возможность неприменения преференциальной поправки и ряда других положений, направленных на упрощение процедуры закупок государственными предприятиями.

В то же время данный механизм не касался закупок сельхозпродукции и сырья у физических и юридических лиц в период заготовки, а также некоторых других товаров.

Постановление N 1894 распространяло действие на юридических лиц, имущество которых находилось в государственной собственности. Под данную формулировку в соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 7 декабря 2006 г. N 1633 «О некоторых вопросах закупок товаров (работ, услуг) унитарными предприятиями, государственными объединениями, хозяйственными обществами» <1> подпадали и юридические лица, в отношении которых государство, обладая контрольным пакетом акций (долей, вкладов, паев), могло определять принимаемые ими решения, и предприятия, опосредованно подчиненные государству, на принимаемые решения которых оно могло влиять, используя только административные методы.

<1> Утратило силу с 1 января 2008 г.

Например, в созданном двумя республиканскими унитарными предприятиями обществе с высшим органом управления в виде общего собрания участников участники обладают правами, указанными в п. 1 ст. 64 ГК. Одно из первых в перечне — право участвовать в управлении делами общества. Оно принадлежит только участнику общества и никоим образом не распространяется на учредителя, т.е. на собственника имущества республиканского унитарного предприятия. Учредители общества не обладают правом собственности на закрепленное за ними государством имущество. Это собственность государства, которой оно вправе распоряжаться.

Государство до 1 января 2008 г. могло влиять на решения унитарных предприятий, но не могло управлять их долями в созданных ими обществах. Следовательно, оно не имело возможности прямо или косвенно определять решения общества, созданного унитарным предприятием государственной формы собственности.

С 1 января 2008 г. за счет применения новой формулировки упомянутые выше юридические лица включены в сферу действия постановления N 1894. Перечень юридических лиц в части второй подп. 1.1 п. 1 <2> постановления N 1894 был расширен путем добавления хозяйственных обществ с акциями (долями в уставных фондах) в собственности Республики Беларусь или ее административно-территориальных единиц. Кроме того, сфера действия постановления N 1894 при принятии некоторых решений распространялась на хозяйственные общества с акциями (долями в уставных фондах) в собственности административно-территориальных единиц Республики Беларусь.

<2> Утратил силу с 19 января 2009 г.

Исходя из вышесказанного попытки государства создать единые правила осуществления закупок за счет собственных средств для государственных организаций, а также организаций, в которых акции (доли) принадлежат государству, на наш взгляд, не привели к ожидаемому результату, т.к. содержали пробелы, которые, вопреки ожиданиям, закупающие организации путем принятия локальных правовых актов не заполняли. Это, в свою очередь, порождало ошибки и неверное представление о процедуре закупки и негативные последствия в результате ее проведения.

В настоящее время законодатель окончательно принял решение регламентировать действия заказчиков при организации и осуществлении закупок за счет собственных средств, которое нашло отражение в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 15.03.2012 N 229 «О совершенствовании отношений в области закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств» (далее — постановление N 229). Однако анализ данного нормативного правового акта показал, что четкой регламентации законодатель не предусмотрел.

В постановлении N 229 поименованы виды конкурентных <3> процедур закупок:

• конкурс;
• электронный аукцион;
• закупка из одного источника, применяемая в случаях, установленных этим постановлением.

<3> Имеется в виду публичный характер проведения процедуры, размещение приглашения и результатов в информационной системе «Тендеры».

Непоименованные процедуры закупок — процедуры, которые заказчик может предусмотреть самостоятельно. Таким образом, постановление N 229 предоставляет свободу их определения. Заказчику важно грамотно воспользоваться этой свободой и обоснованно подойти к выбору дополнительного вида (видов) процедур закупок.

Установлена обязанность организации разработать утверждаемый руководителем, советом директоров, правлением либо директором порядок закупок за счет собственных средств и в срок до 3 июля 2012 г. разместить в информационной системе «Тендеры». При этом законодатель четко не обозначил, что должен включать порядок организации закупок за счет собственных средств.

Кроме того, заказчику потребуется до указанного времени адаптировать условия хозяйствования к новым правилам, переобучить сотрудников для эффективной работы в сфере организации, проведения, надлежащего оформления процедур закупок за счет собственных средств с учетом отраслевой специфики и обязательных к исполнению решений отраслевых органов власти и управления, вышестоящих организаций.

К разработке такого порядка необходимо подойти не формально. Требуется взвешенная, четкая регламентация действий работников, принимающих участие в подготовке, проведении, оформлении процедур закупок за счет собственных средств. Следует принимать во внимание финансово-экономическую ситуацию, психологический климат в коллективе, морально-деловые качества работников, их квалификацию, специфику деятельности заказчика.

В целях должного регулирования закупок за счет собственных средств необходимо создать постоянно действующий орган, наделенный в том числе функциями:

• координации деятельности государственных органов (организаций) в области закупок за счет собственных средств;
• оказания методической помощи и консультаций, разработки рекомендаций в области таких закупок;
• проведения мониторинга практики осуществления закупок за счет собственных средств;
• рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения заказчика (организатора), комиссии и ее членов;
• разработки и дополнения кодекса установившейся практики проведения закупок.

Положительный практический эффект для государства, закупающих организаций, участников закупок даст включение в состав этого органа представителей отраслевых министерств, а также юристов — специалистов в области закупок.