Осуществление прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан (часть 1)

1. Трудовые права и свободы граждан.

Трудовые права и свободы граждан закреплены в Конституции Республики Беларусь (далее — Конституция) (ст. 41 — 43), в ст. 11, 13, 14 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее — ТК), иных нормативных правовых актах о труде.

К основополагающим правам граждан в сфере трудовых правоотношений относятся: право на труд, а также на здоровые и безопасные условия труда; право на справедливую долю вознаграждения в экономических результатах труда, право на отдых, право на защиту своих экономических и социальных интересов, включая право на объединение в профессиональные союзы, заключение коллективных договоров (соглашений) и право на забастовку, запрещение принудительного труда и дискриминации в трудовых отношениях и т.п.

Право на труд — право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей (ст. 41 Конституции), оно реализуется посредством осуществления обязательств на основе заключенных в соответствии с трудовым и гражданским законодательством договоров.

Безопасность жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности обеспечивается мероприятиями по охране труда, которые направлены на предупреждение возникновения угроз жизни и здоровью (меры профилактики), и компенсационными мерами в связи с вредными и опасными условиями труда.

Охрана труда осуществляется посредством нормативного закрепления обязанностей нанимателей и работников, требований к производственным объектам, процессам, оборудованию, отдельным работам, деятельности специалистов (служб) по охране труда, страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, обучения и проверки знаний работающих по вопросам охраны труда, а также осуществления контроля (надзора) за безопасностью труда, расследования и учета несчастных случаев на производстве и привлечения виновных к установленной ответственности за нарушения требований по охране труда.

Право на справедливую долю вознаграждения в экономических результатах труда обеспечивается посредством системы государственных гарантий, предусмотренных ст. 56 ТК.

Право на отдых реализуется посредством предоставления работникам в процессе трудовой деятельности перерывов для отдыха и питания, еженедельного непрерывного отдыха, трудовых и социальных отпусков, а также определением оснований привлечения работников к работе в выходные дни без их согласия (гл. 11 — 12 ТК).

Право на защиту своих экономических и социальных интересов (ч. 3 ст. 41 Конституции) включает в том числе право на объединение в профессиональные союзы, заключение коллективных договоров (соглашений) и право на забастовку, которое реализуется посредством Закона Республики Беларусь от 22.04.1992 N 1605-XII «О профессиональных союзах» (далее — Закон о профсоюзах).

В числе мер, направленных на содействие в реализации указанных прав, большое значение имеют следующие запреты, предусмотренные в законодательстве Республики Беларусь, касающиеся:

  • принудительного труда, то есть работы, требуемой от работника под угрозой применения какого-либо насильственного воздействия, за исключением работы или службы, определяемой приговором суда или в соответствии с законодательством о чрезвычайном и военном положении (ч. 4 ст. 41 Конституции, ст. 13 ТК);
  • дискриминации в трудовых отношениях (ст. 14 ТК);
  • незаконного увольнения и отстранения от работы — нарушения порядка расторжения трудового договора и отстранения от работы, установленного ст. 43 и 49 ТК.

2. Предмет прокурорского надзора, задачи и полномочия органов прокуратуры по обеспечению соблюдения законодательства об охране трудовых прав граждан.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере охраны трудовых прав граждан является одним из значимых направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства и направлен на соблюдение законодательства Республики Беларусь о труде; охране труда; социальной защите граждан; профсоюзах; выполнении коллективного договора (соглашения); деятельности государственных органов по вопросам социального обеспечения и социального страхования, а также на обеспечение и координацию деятельности органов, осуществляющих надзор и контроль в сфере трудовых отношений и осуществляющих их защиту.

Справочно. Надзорную (контрольную) деятельность в сфере трудовых правоотношений осуществляют: территориальные органы Департамента государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, органы государственного пожарного надзора Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, органы санитарно-эпидемиологической службы системы Министерства здравоохранения Республики Беларусь и другие государственные органы. Общественный контроль за охраной труда осуществляют профессиональные союзы через свои технические и правовые инспекции.

При надзоре за соблюдением трудовых прав граждан прокуроры руководствуются ст. 26 Закона Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» (далее — Закон о прокуратуре), приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 03.01.2013 N 2 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства» (далее — приказ N 2) (подп. 2.1 — 2.3 пункта 2), методическими указаниями по осуществлению надзора за соблюдением трудовых прав граждан.

Основными задачами прокурорского надзора за соблюдением законодательства об охране трудовых прав граждан являются предупреждение, профилактика, выявление и устранение нарушений законодательства в сфере трудовых прав граждан, привлечение к ответственности виновных лиц, а также обеспечение действенной и эффективной работы органов государственного надзора и контроля по защите трудовых прав граждан.

В целях решения задач прокурорского надзора прокуроры обязаны:

  • обеспечить своевременную и тщательную проверку каждого случая производственного травматизма на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности, в том числе при выполнении работ по заданиям индивидуальных предпринимателей, использующих наемный труд;
  • не оставлять ни одного факта выявленных нарушений трудовых прав граждан без принятия соответствующих мер прокурорского реагирования;
  • повысить эффективность прокурорского надзора за своевременностью, обоснованностью и законностью принимаемых по материалам проверок процессуальных решений;
  • по заявлениям и жалобам граждан о непринятии должностными лицами, руководителями предприятий всех форм собственности и индивидуальными предпринимателями надлежащих мер по обеспечению безопасных условий труда проводить проверки, в необходимых случаях — с привлечением специалистов и выездом на место. Принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования, направленные на устранение выявленных нарушений и привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности;
  • по каждому факту укрытия от учета несчастного случая на производстве, несвоевременного или некачественного проведения работодателями или соответствующими контролирующими органами расследований травматизма ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных в этом лиц;
  • при ненадлежащем исполнении руководителями государственных инспекций труда своих служебных обязанностей по осуществлению государственного контроля за безопасными условиями труда на производстве направлять в вышестоящие органы представления о привлечении их к дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения с занимаемой должности;
  • руководителям прокуратур по наиболее актуальным уголовным делам поддерживать в суде государственное обвинение лично. Ориентировать суды на применение к подсудимым дополнительного наказания в виде лишения права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью;
  • рассматривать вопрос о предъявлении регрессных требований к должностным лицам и иным работникам, по вине которых причинены убытки государству в результате произошедших случаев производственного травматизма (в интересах государственных фондов);
  • наладить эффективное взаимодействие с органами власти и управления, контролирующими органами, общественными (в первую очередь правозащитными) организациями, средствами массовой информации по сбору, анализу и проверке сведений о нарушениях трудового законодательства;
  • при очевидности состава преступления незамедлительно выносить постановления о направлении материалов в соответствующие органы Следственного комитета Республики Беларусь для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по факту нарушения правил охраны труда и техники безопасности.

При проведении надзора прокурор наделен следующими полномочиями:

  • беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения входить в помещения и на другие объекты государственных органов, иных организаций и индивидуальных предпринимателей;
  • требовать от руководителей и иных должностных лиц государственных органов, иных организаций, индивидуальных предпринимателей предоставления принятых этими лицами (органами) постановлений, приказов, решений, распоряжений, статистических и иных сведений и других необходимых материалов для проверки их соответствия законодательству;
  • использовать на безвозмездной основе средства связи, информационные системы, банки данных и архивные документы государственных органов, иных организаций и граждан, за исключением средств связи, информационных систем, банков данных и архивных документов организаций и граждан, пользующихся в соответствии с международными договорами дипломатическим иммунитетом;
  • вызывать должностных лиц и иных граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и требовать объяснений об обстоятельствах, связанных с нарушением законодательства;
  • требовать от руководителей и должностных лиц выделения специалистов для дачи в установленном порядке заключений, проведения проверок, ревизий и экспертиз (ст. 27 Закона о прокуратуре).

Должностные лица и индивидуальные предприниматели обязаны исполнить требование прокурора в порядке и сроки, установленные законодательными актами, и о результатах сообщить прокурору.

Нарушителей законодательства прокурор в установленном порядке имеет право привлекать к дисциплинарной, административной, уголовной ответственности.

Реагируя на выявленные нарушения норм охраны труда, прокуроры должны исходить из необходимости решения следующих взаимосвязанных задач общего характера:

  • устранение или пресечение правонарушения;
  • привлечение к установленной законом уголовной ответственности правонарушителей;
  • профилактика и предупреждение правонарушений.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор не вправе вмешиваться в:

— предпринимательскую и иную хозяйственную (экономическую) и организационно-распорядительную деятельность государственных органов и иных организаций, индивидуальных предпринимателей;

— личную жизнь граждан.

Указанное требование не относится к случаям, определенным законодательными актами, когда это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и организаций, общественных и государственных интересов.

3. Формы и направления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны трудовых прав граждан.

Надзор прокуратуры за исполнением трудового законодательства осуществляется в следующих формах:

  • проведение проверок;
  • рассмотрение жалоб;
  • участие в судебных заседаниях по рассмотрению трудовых споров;
  • принятие мер реагирования на критические замечания, опубликованные в средствах массовой информации.

Основой для правильного выбора объекта надзорной проверки, подготовки перечня основных вопросов и выработки методики их выяснения является анализ и обобщение информации о состоянии законности в сфере трудовых прав граждан. Вместе с тем прокурорам необходимо учитывать, что при надзоре за исполнением законодательства о труде органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законодательства проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

В качестве повода для прокурорских проверок могут служить материалы уголовных, гражданских, хозяйственных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законодательства.

В зависимости от состояния законности и конкретной ситуации прокурорами планируются и проводятся в порядке общего надзора следующие проверки:

  • целевая (тематическая) проверка исполнения определенных норм законодательства о трудовых правах граждан на конкретном предприятии;
  • комплексная проверка соблюдения всех норм законодательства о трудовых правах граждан на конкретном предприятии, направленная на всестороннее выяснение широкого круга проверяемых вопросов;
  • сквозная проверка, охватывающая основную часть или полностью систему предприятий и организаций определенной отрасли хозяйства или экономической сферы, которая по своему содержанию, в свою очередь, может носить как целевой, так и комплексный характер;
  • контрольная проверка, имеющая цель получить достоверные сведения о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законодательства и причин, им способствующих.

Перечень вопросов, подлежащих выяснению, прокурором готовится в ходе подготовки проверки исходя из ее характера, правового статуса проверяемого объекта, типичных нарушений законодательства и иных конкретных обстоятельств.

Согласно подп. 2.1 — 2.3 п. 2 приказа N 2 в ходе проверок исполнения законодательства о труде и об охране труда предписано:

  • анализировать выполнение нанимателями обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства;
  • принимать меры по привлечению к ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан;
  • анализировать полноту и эффективность принимаемых должностными лицами мер по предотвращению гибели людей на производстве, в дорожно-транспортных происшествиях, водоемах, пожарах, при других чрезвычайных ситуациях и обстоятельствах при осуществлении надзора за исполнением требований Директивы Президента Республики Беларусь от 11.03.2004 N 1 «О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины».

При проверке соблюдения правил охраны труда и техники безопасности устанавливаются факты нарушений законодательства об охране труда, количество несчастных случаев, проводится анализ причин производственного травматизма, проверяется учет и расследование несчастных случаев на производстве, изучаются меры, принимаемые к лицам, виновным в травматизме.

Надзор в сфере исполнения трудового законодательства включает следующие направления:

  • изучение локальных актов субъектов хозяйствования и принятие мер по их отмене (изменению) в случае их несоответствия требованиям нормативных правовых актов Республики Беларусь;
  • охрану прав граждан, осуществляющих трудовую деятельность по трудовому договору (контракту), договору подряда, проходящих альтернативную военную службу, иностранных граждан (лиц без гражданства);
  • соблюдение порядка выплаты заработной платы, уплаты обязательных страховых взносов, взносов на профессиональное пенсионное страхование и иных платежей в бюджет государственного внебюджетного фонда Министерства труда и социальной защиты населения Республики Беларусь, перечисления профсоюзных взносов;
  • обеспечение безопасных условий труда (участие в расследовании несчастных случаев, проверка выполнения требований правил охраны труда и техники безопасности, пожарной безопасности, санитарных норм и правил);
  • профилактику предупреждения возникновения угроз жизни и здоровью работников;
  • обеспечение гарантий особых категорий работников (недопущение неправомерного отказа в принятии на работу, нарушений при обеспечении работников молоком при работе с вредными веществами и др.).

С целью осуществления надзора в сфере исполнения трудового законодательства органы прокуратуры должны сосредоточить внимание на выполнении следующих мероприятий:

в сфере информационного и аналитического обеспечения:

  • на системной основе выявлять нарушения законодательства об охране труда, не ограничиваясь сведениями контролирующих органов о состоянии охраны труда на предприятии, осуществлять сверку материалов о несчастных случаях на производстве с Департаментом государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь;
  • осуществлять мониторинг сфер общественного производства, где наиболее часто допускаются нарушения данного законодательства, в том числе и посредством средств массовой информации;
  • установить порядок обмена данными о нарушениях законодательства об охране труда со всеми контрольными (надзорными) органами;
  • проводить анализ причин и условий производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, который представляет собой обобщение и оценку полученной информации о состоянии законности, т.е. информации о преступных и непреступных нарушениях законодательства, а также о деятельности правоохранительных и контролирующих органов;
  • регулярно анализировать работу местных исполнительных и распорядительных органов власти и управления, комиссий по профилактике производственного травматизма и профессиональной заболеваемости при администрациях районов, при областных (Минском городском) исполнительных комитетах;
  • осуществлять анализ соблюдения требований законодательства при рассмотрении заявлений и сообщений о несчастных случаях на производстве, расследовании уголовных дел;
  • результаты аналитической работы реализовывать в виде предложений, направленных на устранение выявленных нарушений, причин и условий, им способствующих, совершенствование работы правоохранительных и контролирующих органов;
  • рассматривать на учебно-методических семинарах по вопросам повышения качества и эффективности проверок исполнения законодательства и актов прокурорского надзора вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда;
  • проводить целенаправленные проверки, готовить конкретные организационно-распорядительные документы, акты прокурорского реагирования только на основе анализа состояния законности в сфере охраны труда;
  • при организации работы по надзору за исполнением законодательства об охране труда и профилактике несчастных случаев:
  • осуществлять планирование и проведение проверок соблюдения трудового законодательства как формы предупреждения и выявления правонарушений;
  • планировать и проводить превентивно мероприятия, направленные на выявление, пресечение нарушений законодательства об охране труда на стадии, предшествующей случаям производственного травматизма или профессиональных заболеваний;
  • налаживать должное взаимодействие с органами контроля, представителями трудовых коллективов, профсоюзов, направленное на выявление наиболее проблемных предприятий и использование рычагов правового воздействия на руководителей предприятий и ответственных должностных лиц;
  • организовывать и проводить контрольные проверки исполнения комиссиями по профилактике производственного травматизма и профессиональной заболеваемости при администрациях районов, при областных (Минском городском) исполнительных комитетах, государственными инспекциями труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь возложенных на них задач;
  • инициировать более активное участие профсоюзных организаций в контроле за соблюдением законодательства о труде и охране труда, выполнением коллективных договоров, включением в коллективные договоры норм, предусматривающих обязанность работников сотрудничать с работодателями при обеспечении здоровых и безопасных условий труда;
  • принимать участие в заседаниях комиссий по профилактике производственного травматизма и профессиональной заболеваемости при администрациях районов, при областных (Минском городском) исполнительных комитетах, государственных инспекций труда и профсоюзов с целью повышения эффективности их работы и принимаемых решений, а также совместно с ними проводить совещания, семинары, научно-практические конференции по вопросам охраны труда;
  • в случаях длительного или систематического нарушения требований охраны труда, создающего угрозу жизни либо здоровью работников, решать вопросы о расторжении контрактов с руководителями предприятий, допустившими нарушения техники безопасности, и о запрете эксплуатации опасных производственных объектов;
  • изживать практику сосредоточения всех усилий прокуроров только на работе с материалами расследования несчастных случаев на производстве (в связи с чем меры прокурорского реагирования применяются в основном по результатам изучения таких материалов);
  • добиваться не только привлечения виновных к ответственности, но и реального устранения причин и условий, способствовавших совершению нарушений;
  • усилить влияние прокуратуры на осуществление профилактики преступлений в сфере охраны труда и производственного травматизма, ведение разъяснительной работы, в том числе с привлечением соответствующих государственных органов и общественных организаций к профилактике и предупреждению правонарушений в сфере охраны труда, устранению причин и условий возникновения несчастных случаев на производстве;
  • активизировать надзор за осуществлением ведомственного контроля в сфере охраны труда;
  • информировать общественность через средства массовой информации о принимаемых мерах прокурорского реагирования по результатам проверок соблюдения законодательства об охране труда, итогах расследований и судебного разбирательства таких уголовных дел;
  • практиковать участие прокурорских работников в рассмотрении внесенных по уголовным делам и материалам представлений в трудовых коллективах;
  • проводить горячие телефонные линии с работниками предприятий о наличии нарушений законодательства об охране труда в порядке, установленном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23.07.2012 N 667 «О некоторых вопросах работы с обращениями граждан и юридических лиц», осуществлять прием граждан по личным вопросам на производстве;
  • использовать все средства прокурорского надзора по устранению выявленных нарушений законодательства об охране труда, привлечению виновных к ответственности;
  • определять применение правовых средств прокурорского реагирования в каждом конкретном случае в зависимости от характера выявленных нарушений законодательства, степени их общественной опасности, распространенности и путей их реального устранения;
  • принимать меры по неукоснительному исполнению решений Генерального прокурора Республики Беларусь по вопросам надзора за исполнением законодательства об охране труда, а также п. 1.1 решения коллегии Генеральной прокуратуры Республики Беларусь от 26.11.2008 N 2600-03-11/2 по усилению надзора за реализацией местными исполнительными и распорядительными органами требований ст. 221-1 ТК в части государственного управления охраной труда;
  • осуществлять контроль за исполнением принятых решений по результатам проведенных проверок исполнения законодательства и законности правовых актов в этой сфере с целью наблюдения за соответствием требованиям законодательства принятых решений, сроков и полноты исполнения плана работы, рассмотрения поступивших сообщений о нарушениях в сфере охраны труда, а также анализа результатов деятельности работников прокуратуры в принятии своевременных мер по устранению выявленных недостатков.